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發佈日期：2019/03/05 |
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山坡地開發利用回饋金繳交問題之辯證
環境意識抬頭後，對於山坡地的利用在森林法中即規定應繳納回饋金，此一制度有抑制山坡地開發的目的。看似目的正當的規範，實際上存在著許多爭議。舉凡該回饋金的定性究屬於特別公課亦或是法定負擔？兩者間有什麼不同？由森林法授權回饋金是否符合法律保留？回饋金目前的運用有什麼不妥當之處？李惠宗教授以法律解釋的面向切入，並切分不同時點探討回饋金制度，最後就回饋金的性質、運用及規範給予建議。
【關鍵詞】
◎本文完整請參閱：【月旦裁判時報第80期】
山坡地開發利用回饋金繳交問題之辯證／李惠宗
山坡地開發利用回饋金的法律性質策
（一）特別公課說
從法律規定性質來看，山坡地開發利用回饋金有可能被定位為「特別公課」。所謂特別公課（Sonderabgaben）並非為了滿足一般的國家財政需要，而是基於特定任務之財政需要，針對特定事項或標的，對於特定群體的國民所課徵的負擔，其收入流入特別基金，而不進入一般公共預算中 。特別公課的徵收係基於「污染者付費原則」、「受益原則」或「特別行政目的」而徵收。特別公課如果係針對特定物徵收，往往具有「屬物」的特性，亦即該物所有權雖隨之移轉，特別公課的義務不因之消滅。
特別公課有如下特徵：
1.政策目的性：特別公課之徵收，不得僅以一般財政需要加以徵收，必須有特別的政策目標，此為「特別公課」「特別」之處。而此一政策目的的存在及公共性必須由徵收機關負舉證責任，其正當性可受司法審查…
山坡地開發利用回饋金徵收的政策適當性
所謂的「山坡地」，依水土保持法（山坡地保育利用條例第3條規定，亦同）第3條第3款的規定：
「三、山坡地：係指國有林事業區、試驗用林地、保安林地，及經中央或直轄市主管機關參照自然形勢、行政區域或保育、利用之需要，就合於下列情形之一者劃定範圍，報請行政院核定公告之公、私有土地：
(一) 標高在一百公尺以上者。
(二) 標高未滿一百公尺，而其平均坡度在百分之五以上者。」
在「標高100公尺」或「其平均坡度在百分之五以上」的定義下，許多「縣市以山地、山坡地為主，例如南投縣、基隆市政府轄內山坡地面積高達百分之95」 ，因此在這些縣市的大部分土地進行任何開發或建築行為，除應有的建築成本外，尚需進行水土保持計畫，還須繳交回饋金，形成三種負擔。「以致某些地方一直欠缺開發行為，由於農委會89年訂定本辦法以來，花蓮、台東、基隆、桃園等縣市均未執行，而遭審計部糾正…
一個整體山坡地開發許可案的效力
若山坡地開發案，係以一個整體開發案為標的，但分期實施，則申請時，若已一併陳明，則其後續之開發及其他有助於水土保持之設施，基於「整體不可分原則」，若當時已免於繳交義務，其後各期亦應免於繳交之義務。就此，農委會林務局民國101年2月23日林造字第1011603445號函曾就具體個案作成解釋稱：
「二、查農委會94年9月2日農授林務字第0941740861號函示略以『……於本辦法訂定生效日(89年12月2日)後，申請掛件之山坡地開發利用案件，且其水土保持計畫於主管機關公告開發利用類別及乘積比率日期後核定者，須依據本辦法繳交回饋金，餘均免予繳交。」，既貴局來文說明本案係於山坡地開發利用回饋金繳交辦法訂定前提出開發申請，自可依前開函示逕行認定得否免繳交回饋金。』亦即，若「於山坡地開發利用回饋金繳交辦法訂定前提出開發申請」之整體計畫…
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