壹、序　言

國土計畫法（下稱國土法）終於完成立法並於2016年5月1日起施行，相較於區域計畫法（下稱區計法），國土法具有提高土地使用管制與違規裁處量度；此外，對於土地利用亦採「資源供給導向」，而非如往昔區計法下「開發需求導向」之四大國土功能分區、分類劃設主義。凡此對於優良農地資源具有積極保護作用，然其規定內容為何，應值探究。又基於「競租理論」之要旨，農地無疑仍是土地投機炒作之最佳對象（尤其是位於都市計畫農業區及其邊緣農地），則旨揭國土法對於農地變更使用回饋義務規定內容及相關問題為何？另既有合法可建地因國土計畫變更為非可建地之補償費額應如何計算？亦有探究必要。

貳、國土法特色及其對優良農地資源保護規定簡析

◎ 國土法對優良農地保護規定內容與相關挑戰

(一) 保護規定內容

1.（地方）國土計畫係依土地適宜性劃設農業發展地區及其分類、編定適當使用農地

依據國土法第20條第1項第3款、第22條第1項與第23條第2項規定，直轄市、縣（市）主管機關應劃設農業發展地區 及其分類、編定適當使用地（如農業生產用地） 及其容許使用項目（包括免經申請同意使用項目、應經申請同意使用項目以及禁止或限制使用），復依據國土法施行細則（下稱國土細則）第6條第3款第4目之規定，直轄市、縣（市）所公告實施之國土計畫（屬法定計畫）內容應包括部門空間發展計畫，而必須載明其轄區內農地資源之保護構想、適宜維護之農地面積及其區位，此乃採取優良農地面積之「總量管制」規劃模式，再配合國土法第8條第4項規定，當可強化農業機關就他機關基於部門計畫需要變更優良農地之「抵禦力」。尤其再觀察同法第20條第2項之規定內容，亦可有效遏制存在已久之「都市蔓延」怪異現象。

2.地方主管機關應建構土地使用許可制度以有效遏制優良農地被不當變更使用

承前所述，當農地被編定為適當使用地之後，依國土法第24～34條之規定，土地開發申請人所需（變更）農地面積若屬一定規模以下或性質不特殊者，則得依「應經」與「免經」申請同意使用兩項渠道為變更使用（第23條第2項），若屬一定規模以上或性質特殊者，則須依「土地使用許可制度」據以申請農業發展地區內農地之變更使用，為使該制度運作平順與公平起見，乃輔以審議機制以及回饋義務（第7條與第28條）。事實上，若將此制度對比區計法第15條之1以下之「土地開發許可制」，「土地使用許可制度」（前者）」與「土地開發許可制」（後者）至少存有下述不同之處：(1)土地使用分區得否變更不同：前者不可（國土法第24條第2項）；後者則可（區計法第15條之1第1項第2款）。(2)土地許可審議機關不同：前者位於國土保育地區與海洋資源地區者須由中央主管機關為審議許可（國土法第7條第2項），而位於農業發展地區與城鄉發展地區者則得由直轄市、縣（市）主管機關審議許可（國土法第7條第3項）；後者則於一定面積規模下得授權委由地方政府辦理許可審議。以及(3)民眾參與程度不同：前者密度較高（國土法第25條）；後者則無類似規定。尤其值得一提者為，若經審議核准，其申請人得逕依所申請之土地使用計畫內容申請變更為同一功能分區、分類之其他使用地，再進行後續使用，但不得變更國土功能分區及其分類（除非係基於國土計畫之變更者），其除具有維護國土計畫對其他部門計畫之指導功能外，亦有凸顯國土法下「計畫導向使用主義」之用意，另國土法第34條亦明定公民訴訟，以輔助土地使用許可制度之施行與加強政府對開發者之監督義務。至於土地使用管制措施（規定）方面，除國土法第23條第2、3項分別授權訂定「國土計畫土地使用管制規則」與「原住民族土地使用管制規則」，以作為實務操作依據外，國土法第38～39條亦明定提高對土地違規使用之裁處量度（罰鍰額度與行政刑罰刑度），以強化對土地違規使用之遏制力。此外，為輔助主管機對於土地違規使用稽查之人力不足，同法第40條亦明定由違規使用罰鍰中提撥一定比率，以供作民眾檢舉違規使用獎勵之用，俾利財源無匱乏以及提高檢舉誘因。

3.鑒於土地因國土計畫調降使用強度（或禁止使用），須建構土地使用受限損失補償機制

依據國土法第32條規定，直轄市、縣（市）主管機關於公告國土功能分區圖之後（依法至遲應於2015年4月30日之前公告之），即應按國土計畫法相關規定予以管制（詳前述），則於區域計畫實施前或原合法之建築物、設施，倘若與國土法相關規定牴觸而須遷移，或既有合法可建築地因（地方）國土計畫變更為非可建築用地者（例如依據區計法編定之山坡地保育區內丙種建築用地變更為國土法之國土保育地區第一類國土保育用地），或者用地名稱雖維持相同但降低其建築強度（如建蔽率）者，則亦應予以補償。茲內政部雖已於2020年9月14日依據同條第3項之授權訂定「實施國土計畫管制所受損失補償辦法」（下稱計畫受限損補辦法），此就落實憲法上保障人民（土地）財產權之旨意而言，毋寧值得肯認，但內政部國土管理署迄未訂定其施行日期，足見該辦法之規定內容至為重要與具有影響性（例如第11條有關變更為非可建地所受損失補償費額之估計公式）......（閱讀全文請參考月旦會計實務研究或月旦知識庫）

全文刊登於月旦會計實務研究，第78期：國土計畫法新法上路　 訂閱優惠