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論食品輸入政策中風險評估之程序建構與審查必要:以嚴格檢視原則之脈絡為例(醫法新論)

文章發表:2020/11/16

王郁霖

壹、前言

自工業革命以來,科學主義(Scientism)不僅在科學界蓬勃發展,在文學、藝術、政治、法律、經濟等各種領域也高舉科學客觀精神的大旗,食品安全的管理措施方面自然也不例外。然而,由於科學本身涉及科學不確定的潛在問題,且食品政策往往直接涉及國人的身體健康權利,則基於科學風險評估所作為的食品安全政策,不僅實質上的科學基礎並未如社會想像中的客觀、獨立,程序上若未給予人民參與的機會、提高透明性,最後導致人民必須以生命、身體健康來承受不利的行政決策後果,似乎並非妥適。

以臺灣輸入日本核災地區食品之放寬措施為例,臺灣衛生福利部食品藥物管理署指出,依據《受輻射影響食品之人體健康風險評估》報告顯示,國人因攝取日本核災縣市食品而增加的輻射量,無論在哪個年齡層,均比國際放射防護委員會(International Commission on Radiological Protection, ICRP)所建議的1年輻射安全限值還低。然而,無論是國內或國外所統計之民意調查均顯示,臺灣國人對於日本核災地區食品之疑慮高達七至八成,位居各國之首。雖然日前尚無明確的開放計畫,但衛生福利部已明確定調並無持續完全禁止輸入之必要。先不論核災地區食品污名化之虞,是否開放之議題討論甚久,政府態度與社會期待始終存有巨大鴻溝,其緣由是否可能係於風險分析的環節即有疏漏之處,以致人民無法完全信賴科學為基礎的風險評估,值得深究。

基此,本文以國際及臺灣近期社會高度關注之食品輸入管理措施為中心,首先確立食品輸入管理措施中風險評估之地位、限制,並以確立程序性事項作為突破之可能,再者提出司法審查之建構芻議,確保程序性事項之監督與救濟途徑。由於此部分於目前的現行法難以實踐,故本文採取比較法之學理論述型研究方法,輔以現行法之修法方向,強化提供司法審查之必要性並初步建議。

貳、食品輸入政策中風險評估之程序建構

一、食品輸入政策中風險評估之地位

所謂「食品輸入」,按臺灣食品安全衛生管理法(下稱食安法)第30條第1項規定,係指「輸入經中央主管機關公告之食品、基因改造食品原料、食品添加物、食品器具、食品容器或包裝及食品用洗潔劑」者,而相關的管制措施,按同條第1項、第2項、同法第31條及第33條,主要為「接收查驗之登記」、「查驗」、「要求業者提供相關資料」、「具結先行放行」等。然而,由於前述管理措施原則上並不涉及風險評估及特定食品輸入之准否,故本文所定義的「管理措施」係指同法第4條第5項賦予主管機關對於重大或突發性食品衛生安全事件,必要時得依風險評估或流行病學調查結果,對於特定產品或特定地區之食品為「限制或停止輸入查驗、製造及加工之方式或條件」或「下架、封存、限期回收、限期改製、沒入銷毀」之公告型管理措施,屬於消極限制輸入之行政行為。在此「公告」之性質,除有命特定或可得特定之業者作為或不作為而產生法效性者以外,原則上應定性為行政機關對外所為之法規命令。而本文所謂「輸入政策」,即是包括前述於食安法中明文之消極限制,以及積極開放輸入許可之政策型公告措施等兩種管理措施。

此外,臺灣行政機關在決定實施對於重大或突發性食品衛生安全事件之管理措施前,不同於食安法第4條第1項之風險分析程序(以科學評估為基礎,輔以資訊揭露、預防原則等因素),依法可以更加依賴「依風險評估或流行病學調查結果」之科學證據建議而給予消極之輸入措施,而是否作為再為輸入之積極許可措施,雖屬中央行政機關之輸入政策,縱然原則上會另經公聽會之召開蒐集各界意見,惟由於此仍屬於「重大食品衛生安全事件」,故風險評估在實質上仍具有舉足輕重之地位,此觀本文前言中衛生福利部之風險評估報告可見一斑。

從國際法之角度,風險評估明確具有影響食品進出口政策的法定地位。以世界貿易組織(World Trade Organization,WTO)所頒布的食品安全檢驗與動植物防疫檢疫協定(theAgreement on the Application of Sanitary and PhytosanitaryMeasures, SPS Agreement)為例,SPS第2條第2項即要求會員國應以「科學原則」(scientific principles)作成SPS措施,並於SPS第5條第1項、第2項明文要求必須以「風險評估」為依據,且評估時需考量「科學證據」(scientific evidence)。會員國若未基於風險評估而作成高於國際標準的SPS措施,則無法享有SPS第3條第2項舉證責任轉換的優勢,且因欠缺科學基礎,故通常需要付較高的舉證成本,以符合SPS第3條第3項「科學上正當理由」(scientific justification)的要求。若舉證不足,則最終須承擔違反SPS協定之不利結果。相較於我國法,國際法規定更強調風險評估及國際標準(如Codex)對於國際食品貿易政策之重要性,因此各國在制定輸入政策時,勢必更加謹慎考量風險評估之品質與基準。因此,綜合我國法及國際法規範,無論是制定食品輸入之消極或積極政策,臺灣主管機關均須高度倚賴風險評估之建議......

全文刊登於月旦醫事法報告,第24期:疫苗的生命週期與規範管理:從研發到防疫  訂閱優惠

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