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發佈日期：2026/03/16 |
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地方自治團體享有憲法所保障之地方自主組織權——最高行政法院一一一年度上字第六九六號判決
【主 旨】
中央法律所規定中央及地方主管機關之權限涉及自治事項者，有關主管機關之規定，僅視為自治事項之賦予或確認，而非屬地方原管轄機關之指定。
【概念索引】
行政法／管轄權
【關鍵詞】
【相關法條】
憲法第118條、第121條、第128條；行政程序法第11條；地方制度法第62條
【說 明】
一、爭點與選錄原因
（一）爭點說明
中央法律所已定地方主管機關為直轄市政府，直轄市應以何名義對外執行法律規定之事務，及應設哪一機關辦理該項業務，是否仍屬直轄市地方自治團體之自治權？
（二）選錄原因
本件涉及「地方主管機關條款」之理解，讀者應藉此了解地方自治團體享有憲法所保障之地方自主組織權。
二、相關實務學說
（一）相關實務
最高行政法院103年2月份第1次庭長法官聯席會議決議即謂：「建築師法第3條規定『本法所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。』之『地方主管機關條款』係我國立法上以最高行政機關代替行政主體之習慣，故其規範意義應解為『直轄市』與『縣（市）』公法人本身，僅在表明相關地方自治團體有其管轄權限，而不應認其係限定直轄市政府或縣（市）政府為主管機關，故無論是自治事項的確認或委辦事項的規定，其均屬『地方自治團體之權限』，從而取得團體權限之地方自治團體，得基於自主組織權，決定其內部執行機關……。」
（二）相關學說
我國現行行政法規，雖常分別就中央、直轄市、縣（市）規定其主管機關，然此種規定，就地方而言，應屬團體管轄，而非層級管轄之規定。
三、本件見解說明
法律所定地方主管機關為直轄市政府之規定，並非專指直轄市政府該機關，而是規範直轄市該地方自治團體有管轄權，基此團體管轄之概念，直轄市應以何名義對外執行法律規定之事務，及應設哪一機關辦理該項業務，為直轄市地方自治團體之自治權。
【選 錄】
行政機關之管轄權，依其組織法規或其他行政法規定之。管轄權非依法規不得設定或變更，此為行政程序法第11條規定之管轄權法定及管轄權恆定原則。至於行政機關得依法規將其權限之一部分，委任所屬下級機關執行之，則為行政程序法第15條第1項所規定權限委任之管轄權移轉機制，而為管轄權恆定原則之例外，容許原管轄機關基於行政作業需要，在不修正設定管轄權之原始法規之前提下，依法規將原法定賦予之管轄權，以權限移轉之法律行為移轉至所屬下級機關行使。
依地方制度法第62條第1項、第2項及第4項規定授權訂定之地方行政機關組織準則第2條規定，可知直轄市之地方行政機關指直轄市政府；另依該準則第5條第1項第1款規定：「直轄市政府所屬機關以分二層級為限，其名稱如下：（一）局、處、委員會：一級機關用之。處限於輔助兼具業務性質之機關用之。（二）處、大隊、所、中心：二級機關用之。」因此，直轄市自治團體若已於自治法規為團體權限之劃分者，原無再依行政程序法第15條第1項規定為權限委任之必要；反之，若未為權限劃分者，直轄市政府基於業務需要，自得依行政程序法第15條規定之要件及程序以權限委任行為將其管轄權移轉至所屬下級機關行使。 文資法第4條第1項前段規定：「本法所稱主管機關：在中央為文化部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」係我國習見以最高行政機關代替行政主體之立法模式，其規範意義應解為「直轄市」與「縣（市）」公法人本身，即僅在表明相關地方自治團體有其管轄權限，而不應認其係限定直轄市政府或縣（市）政府為主管機關，故無論是自治事項之確認或委辦事項之規定，其均屬「地方自治團體之權限」，取得團體權限之地方自治團體，得基於自主組織權，決定其內部執行機關（本院103年2月份第1次庭長法官聯席會議決議參照）。而地方自治團體在受憲法及法律規範之前提下，享有自主組織權及對自治事項制定規章並執行之權限。地方自治團體及其所屬機關之組織，應由地方立法機關依中央主管機關所擬訂之準則制定組織自治條例加以規定，復為地方制度法第28條第3款、第54條及第62條所明定。中央法律所規定中央及地方主管機關之權限涉及自治事項者，有關主管機關之規定，僅視為自治事項之賦予或確認，而非屬地方原管轄機關之指定。因此，法律所定地方主管機關為直轄市政府之規定，並非專指直轄市政府該機關，而是規範直轄市該地方自治團體有管轄權，基此團體管轄之概念，直轄市應以何名義對外執行法律規定之事務，及應設哪一機關辦理該項業務，為直轄市地方自治團體之自治權。此種由地方自治團體基於自主組織權，透過組織法規將管轄權設定予所屬下級機關，將權限交由下級機關辦理，乃依據行政程序法第11條第1項規定所為權限劃分，被劃歸權限之機關即因而取得處理事務之權限，無庸再依行政程序法第15條第1項規定，透過權限委任始得行使有關職權。臺南市依行為時臺南市政府組織自治條例第11條第1項第12款、第2項規定，並訂有行為時上訴人組織規程第3條第4款、第8條、行為時臺南市文資處組織規程第3條等自治法規，基於地方自治團體之自主組織權及團體管轄權限，對於歷史建築的審議、指定、登錄、廢止等業務，劃歸上訴人掌理之權責事項，自對歷史建築之登錄、公告具管轄權限，自屬有權以自己名義作成行政處分之權責機關。被上訴人主張上訴人並非文資法所規定之主管機關，其以自己名義作成原處分將系爭建物公告登錄為歷史建築，並公告其所定著土地範圍，顯然違法云云，不足採取。 文資法第6條第1項規定主管機關為審議各類文化資產之指定、登錄、廢止及其他該法規定之重大事項，應組成相關文資審議會進行審議，係因文化資產之指定、登錄、廢止涉及文化價值之判斷，屬高度專業範疇，宜由多方專家組成審議會，本於專業素養為判斷，以確保行政機關就文化資產之審議儘可能臻於正確、妥適。原判決雖以臺南市文資審議會係由臺南市長指派副市長○○○擔任召集人，審議會委員名單亦係由臺南市長核定後遴聘之情，依文資審議會組織辦法第4條規定，審認臺南市文資審議會係配置於臺南市政府層級之委員會，而非配置於上訴人層級之委員會，故上訴人並非文資法所定歷史建築登錄公告之適格主管機關，固非無據。惟地方自治團體享有自主組織權，即地方自治團體在憲法及法律規範之前提下，對該自治團體是否設置特定機關（或事業機構）或內部單位之相關職位、員額如何編成得視各該自治團體轄區、人口及其他情形，由該自治團體之立法機關及行政機關自行決定及執行之權限。又行政旨在執行法律，處理公共事務，形成社會生活，追求全民福祉，進而實現國家目的，雖因任務繁雜、多元，而須分設不同部門，使依不同專業配置不同任務，分別執行，惟設官分職目的絕不在各自為政，而是著眼於分工合作，蓋行政必須有整體之考量，無論如何分工，最終仍須歸屬最高行政首長統籌指揮監督，方能促進合作，提昇效能，並使具有一體性之國家有效運作，此即所謂行政一體原則（釋字第613號解釋理由書參照）。臺南市業以上開自治法規將歷史建築之審議、指定、登錄及廢止等業務劃規上訴人管轄，已如前述。考量古蹟、歷史建築、紀念建築、聚落建築群、史蹟、文化景觀之審議結果，將對人民之財產權等基本權造成不同程度之限制，臺南市文資審議會由民選市長直接指派副市長為召集人，並核定及遴聘審議委員，以使作成決定之委員具備足夠民主正當性，此不影響前述臺南市轄內歷史建築之審議、指定、登錄及廢止等業務，劃歸由上訴人管轄之認定。換言之，臺南市文資審議會之召集人及審議委員的指派、遴選，與文化資產登錄公告主管機關之認定無涉，其縱由市長為之，亦難據此否定上訴人對歷史建築公告相關業務之事務管轄權限。原判決未予詳究，僅以臺南市文資審議會之召集人由市長指派，文資審議會委員由市長核定後遴聘乙情，即認上訴人非本件適格主管機關，進而為上訴人不利之判決，自有未洽。上訴意旨指摘原判決就此部分認定上訴人無管轄權限，違背法令，為有理由。
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