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發佈日期：2017/08/30 |
| 憲法 |
最高行政法院一O六年度判字第一七O號判決
【法領域】
憲法
【主旨】
廣告物之設置，為言論自由、一般行為自由等基本權之體現，並應受有憲法上之權利保障
【概念索引】
憲法／言論自由
【關鍵詞】
【說明】
一、爭點與選錄原因
（一）爭點說明
廣告物之設置與言論自由。
（二）選錄的原因
延續釋字第734號解釋，界定管制廣告物之設置是否侵犯人民之言論自由。
二、相關實務學說
（一）相關實務
廣告兼具意見表達之性質，屬於憲法第11條所保障之言論範疇（本院釋字第414、623號解釋參照），而公共場所於不妨礙其通常使用方式之範圍內，亦非不得為言論表達及意見溝通。系爭公告雖非為限制人民言論自由或其他憲法上所保障之基本權利而設，然於具體個案可能因主管機關對於廣告物之內容及設置之時間、地點、方式之審查，而否准設置，造成限制人民言論自由或其他憲法上所保障之基本權利之結果。（釋字第734號解釋理由書參照）
（二）相關學說
有認廣告物的設置雖可能有諸多基本權為其基礎，因其本質上為一種意見表達的方式，任何設置行為的管制，都可能間接造成言論自由的限制。
三、本案見解說明
廣告物之設置，本質上為一種思想、意見表達的方式，人民得藉由廣告物之設置，簡便有效地傳達其思想或意見，且此種意見表達方式，早已存在大眾生活之中，而為言論自由、一般行為自由等基本權之體現，並應受有憲法上之權利保障。
【選錄】
六、本院查：
（一）廢棄物清理法第1條前段揭示該法立法目的為「有效清除、處理廢棄物，改善環境衛生，維護國民健康。」按其規定內容，乃透過「有效清除、處理廢棄物」，以達到「改善環境衛生，維護國民健康」之目的。同法第27條規定：「在指定清除地區內嚴禁有下列行為：一隨地吐痰、檳榔汁、檳榔渣，拋棄紙屑、煙蒂、口香糖、瓜果或其皮、核、汁、渣或其他一般廢棄物。二污染地面、池溏、水溝、牆壁、樑柱、電桿、樹木、道路、橋樑或其他土地定著物。三於路旁、屋外或屋頂曝晒、堆置有礙衛生整潔之物。四自廢棄物清除、處理及貯存工具、設備或處所中搜揀經廢棄之物。但搜揀依第5條第6項所定回收項目之一般廢棄物，不在此限。五拋置熱灰燼、危險化學物品或爆炸性物品於廢棄物貯存設備。六棄置動物屍體於廢棄物貯存設備以外處所。七隨地便溺。八於水溝棄置雜物。九飼養禽、畜有礙附近環境衛生。十張貼或噴漆廣告污染定著物。十一其他經主管機關公告之污染環境行為。」其中第11款規定係授權主管機關就指定清除地區內禁止之該法第27條所列舉10款行為外，另為補充其他污染環境行為之公告，屬於對多數不特定人民，就一般事項所作抽象之對外發生法律效果之規定，具有法規命令之性質。則主管機關據此發布公告禁止之行為類型，自須達到與前10款所定行為類型污染環境相當之程度，始符母法之授權範圍，否則即與法律保留原則有違。」
（四）經核本件原處分所適用之上開宜蘭縣政府101年9月3日公告，泛將轄區內省道台9線及省道台2庚線交叉口各向外延伸200公尺牆面繫掛廣告物行為，均視為污染環境行為之宣示，與上開泛以轄內道路設置廣告物即屬污染環境行為，同有前揭司法院釋字第734號解釋所質疑，即僅以於其所示之場所，以所示之方式設置廣告物者，為污染環境行為，而不問設置廣告物是否有礙環境衛生與國民健康，及是否已達與廢棄物清理法第27條前10款所定行為類型污染環境相當之程度，逕認該設置行為屬污染環境行為，概予禁止並處罰，已逾越母法授權之範圍，有違法律保留原則，本院自應拒絕適用。被上訴人（編者按：宜蘭縣政府環境保護局）雖主張廢棄物清理法立法目的或範圍包含「環境之整潔」，宜蘭縣政府101年9月3日公告，限制區域為宜蘭縣省道台9線及省道台2庚線交叉口各向外延伸200公尺，且僅限於牆面繫掛廣告物，屬特定區域、特定方式，係因該特定區域乃外縣市進入宜蘭縣之門戶，車流量龐大，繫掛廣告物會影響環境整潔及人民行車安全，有禁止設置之必要性，與母法授權之目的無違云云。然廣告物之設置，本質上為一種思想、意見表達的方式，人民得藉由廣告物之設置，簡便有效地傳達其思想或意見，且此種意見表達方式，早已存在大眾生活之中，而為言論自由、一般行為自由等基本權之體現，並應受有憲法上之權利保障。依此可知，廣告物本質上不當然構成環境汙染物；如欲以保持市容整潔，改善環境衛生之理由將之視為污染環境物，並對其設置行為加以規制，自須通盤考量其可能造成言論自由或其他憲法上所保障之基本權利限制之必要性與適當性，亦即須符合司法院釋字第734號解釋所揭示之比例原則。而在宜蘭縣政府101年9月3日公告指定地區內之建築物牆面繫掛廣告物，不問其廣告物內容、形式、材料、設置規格、牆面位置及該等因素對市容景觀影響程度有無差別，一律禁止，所採取之方式，是否對上述人民透過設置廣告表達、體現言論自由等基本權之侵害已屬最小而符合比例原則，實可懷疑。況行政行為對人民課以一定之義務或負擔，或造成人民其他之不利益時，其所採取之手段，與行政機關所追求之目的間，必須有合理之聯結關係存在，若欠缺此聯結關係，此項行政行為亦非適法。
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