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發佈日期:2017/09/24
公法
最高行政法院一○六年度判字第二六四號判決
最新焦點判決:月旦法學教室第179期
【法領域】
 行政罰法
【主旨】
不作為亦可能違反數個行政法上義務,如何認定其單一性?其判斷,不以不作為是否同一時間為準,而係視法規為防止不作為效果之發生而要求之作為是否同一而定
【概念索引】
行政罰法/一行為不二罰
【關鍵詞】
 行政法上義務一行為單一性保護法益行政目的違規次數處罰次數
【說明】
  一、爭點與選錄原因
  (一)爭點說明
     一行為不二罰。
  (二)選錄的原因
     除涉及違反行政法上義務之行為是否為「一行為」外,另涉及「不作為」違反數個行政法上義務,如何認定其單一性。
 二、相關實務學說
  (一)相關實務
    關稅係對國外進口貨物所課徵之進口稅;貨物稅乃對國內產製或自國外進口之貨物,於貨物出廠或進口時課徵之稅捐;營業稅則為對國內銷售貨物或勞務,及進口貨物所課徵之稅捐,三者立法目的不同。依關稅法第16條第1項、貨物稅條例第23條第2項暨加值型及非加值型營業稅法(下稱「營業稅法」)第41條規定,進口稅、貨物稅及營業稅均採申報制,且貨物進口時,應徵之貨物稅及營業稅,由海關代徵。雖為稽徵之便,由進口人填具一份進口報單,再由海關一併依法課徵進口稅、貨物稅及營業稅。但進口人填具進口報單時,需分別填載進口稅、貨物稅及營業稅相關事項,向海關遞交,始完成進口稅、貨物稅及營業稅之申報,故實質上為3個申報行為,而非一行為。如未據實申報,致逃漏進口稅、貨物稅及營業稅,合於海關緝私條例第37條第1項第4款、貨物稅條例第32條第10款暨營業稅法第51條第7款規定者,應併合處罰,不生一行為不二罰之問題。本院84年7月份第2次庭長評事聯席會議決議不再援用。(最高行政法院100年度5月份第2次庭長法官聯席會議參照)
  (二)相關學說
    法律上一行為,係指多次以相同或不同行為態樣來實現法律單一之構成要件,並以此緊密關聯性而透過法律形成一事實行為,或屬持續性或接續性行為,而法律上亦將其評價為單一行為。 
 三、本案見解說明
    (一)違反行政法上義務之行為是否為「一行為」,須就個案具體事實予以綜合判斷。
    (二)不作為亦可能違反數個行政法上義務,如何認定其單一性?其判斷,不以不作為是否同一時間為準,而係視法規為防止不作為效果之發生而要求之作為是否同一而定。
【選錄】
    六、本院按:
    (一)……。是綜觀之,勞工退休金條例第11條及第12條雖均為關於資遣費之規定,惟因勞工退休金條例施行致法律明文規定區分為該條例實行前之保留工作年資與適用該條例後之工作年資,且分別計給資遣費,後者有最高以發給6個月平均工資為限,不適用勞動基準法第17條之規定,可知兩者規範之義務有別。其適用之條件、終止勞動契約之依據法律亦不盡相同,計算方式與限制亦不同,故該條例第11條及第12條乃分別規定,尤其分別規定「計給該保留年資之資遣費或退休金,並於終止勞動契約後30日內發給。」、「依前項規定計算之資遣費,應於終止勞動契約後30日內發給。」其為雇主在行政法上二個分別之計給、發給義務,其若分別違反各該發給義務,即分別該當於該條例第47條裁罰規定之要件,並非單一發給義務。若雇主對於其行政法上二個分別之計給、發給義務均違反時,係違反二個分別計給、發給作為義務,為二個違規行為,應依法分別裁處,不得籠統謂雇主未依該條例第11條及第12條規定分別計給、發給資遣費係一行為違反一個行政法上義務,以符合法律規定
    (二)復按一行為不二罰原則,又稱「禁止雙重處罰原則」,其本意係在禁止國家對於人民之同一行為,以相同或類似之措施多次予以處罰,最初僅止於法律層次之刑事訴訟上觀念,惟經學者一再闡發,已逐漸發展成為憲法上原則,此就美國憲法增修條文第5條規定:「受同一犯罪處分者,不得令其受兩次生命或肢體上的危害」及德國基本法第103條第3項規定:「任何人均不得因同一行為,根據一般性刑事法律多次被處以刑罰」等國憲法規定觀之,不難索解。然此一原則,可否擴及違反行政罰法上之處罰,論者雖不一其說,惟通說已將之提昇為法治國之基本原則,成為憲法上之理念。司法院釋字第604號解釋繼釋字第506號解釋之後,亦肯認「法治國家一行為不二罰之原則」於行政罰法有其適用。至一行為不二罰原則適用之前提,須行為人所為違反法規範義務之行為數必須為一行為,強調對於人民違反數個法規範義務之一個行為(作為或不作為),倘國家給予多次之裁罰將有違反比例原則之可能而應禁止之,換言之,一行為不二罰原則僅在行為人以「一行為」違反行政法上之義務時,始有適用。而所謂一行為,包括「自然一行為」與「法律上一行為」;所謂「數行為」,則係指同一行為人多次違反同一行政法上義務規定,或違反數個不同行政法上義務規定,其行為不構成「自然一行為」或「法律上一行為」者而言。由是可知,「行政法上義務」之個數,乃判斷違章行為個數之重要因素,此依行政罰法第1條前段明定:「違反『行政法上義務』而受罰鍰、沒入或其他種類行政罰之處罰時,適用本法。」及同法第25條規定:「數行為違反同一或不同行政法上義務之規定者,分別處罰之。」即明。至違反行政法上義務之行為是否為「一行為」,須就個案具體事實予以綜合判斷,亦即就個案具體情節,斟酌法條文義、立法意旨、期待可能、受責難程度、所生影響及社會通念或專業倫理等因素綜合決定之。不作為亦可能違反數個行政法上義務(即違反作為義務),如何認定其單一性?其判斷,不以不作為是否同一時間為準,而係視法規為防止不作為效果之發生而要求之作為是否同一而定。如單一之作為可防止多數不作為效果之發生,則該不作為係一行為違反數個行政法上(作為)義務;如必須有多數作為始能完成多數義務,則通常可認其不作為,構成數行為違反數個行政法(作為)義務,而不問其義務內容是否相同。而基於保護法益之行政目的(理論上亦不應有脫離保護法益之行政目的),賦予人民一定之作為義務,再依行為人違反義務的次數,定義行為數,進而定義違規次數及處罰次數
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