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發佈日期:2017/10/05
行政法
釋字第七五一號
最新焦點判決:月旦法學教室第180期
【法領域】
 行政法
【主旨】
 行政罰法第45條第3項中關於適用行政罰法第26條第3及4項部分,未牴觸法治國之法律不溯及既往及信賴保護原則,與憲法第15條保障人民財產權之意旨無違
【概念索引】
 行政法/一行為不二罰、法律不溯及既往原則、信賴保護原則
【關鍵詞】
一行為不二罰專門職業及技術人員刑罰行政罰緩起訴處分確定法律不溯及既往原則信賴保護原則不起訴處分
【說明】
  一、爭點與選錄原因
  (一)爭點說明
     1.行政罰法第26條第2項規定命應履行負擔之緩起訴處分確定後,得再處罰鍰,是否違憲?同法第45條第3項得扣抵負擔之規定適用於100年行政罰法修正前尚未裁處之事件,是否牴觸法律不溯及既往原則及信賴保護原則?
     2.經緩起訴處分確定者,是否有95年2月5日施行之行政罰法第26條第2項之適用?
 
  (二)選錄的原因
     本件之爭議乃在命應履行負擔之緩起訴處分確定後,行政機關得否再為處罰鍰,此除涉及緩起訴之性質外,亦與法律不溯及既往原則及信賴保護原則攸關。
 
 二、相關實務學說
  (一)相關實務
      緩起訴處分制度之性質乃附條件之便宜不起訴處分,實質發生不追訴刑事被告刑事責任之效果,殊難謂刑事被告已受刑事處罰。至於檢察官為緩起訴處分並課以刑事被告應支付緩起訴金額或提供義務勞務時,屬一定負擔之特殊處遇措施,非屬刑事處罰,亦非違規行為之行政處罰,況檢察官非得刑事被告同意亦無從強制其負擔,尤不能認其具處罰之性質。是以對照修正前後之行政罰法第26條第2項規定,係將原屬法理,並為本院採行之實務見解予以明文化。100年11月23日修正施行後之行政罰法第26條第3項,依同法第45條之規定,係有限度之溯及既往生效,凡在修正施行前發生之違章行為,且已經行政裁處者,即無從因上開規定之增訂,而變更其原有之規制效果,此觀行政罰法第45條修正條文之說明即可自明。(最高行政法院101年度判字第400號判決
 
  (二)相關學說
    檢察官命「應履行負擔」之緩起訴處分,應定性為「行政罰」,而非「刑罰」。蓋檢察官隸屬法務部,屬於行政部門,乃職司執法工作的行政官。
 
 三、本案見解說明
    行政罰法第26條第2項規定:「前項行為如經……緩起訴處分確定……者,得依違反行政法上義務規定裁處之。」及財政部中華民國96年3月6日台財稅字第09600090440號函,就緩起訴處分確定後,仍得依違反行政法上義務規定裁處之釋示,其中關於經檢察官命被告履行刑事訴訟法第253條之2第1項第4款及第5款所定事項之緩起訴處分部分,尚未牴觸憲法第23條,與憲法第15條保障人民財產權之意旨無違。
    同法第45條第3項規定:「本法中華民國100年11月8日修正之第26條第3項至第5項規定,於修正施行前違反行政法上義務之行為同時觸犯刑事法律,經緩起訴處分確定,應受行政罰之處罰而未經裁處者,亦適用之……。」其中關於適用行政罰法第26條第3項及第4項部分,未牴觸法治國之法律不溯及既往及信賴保護原則,與憲法第15條保障人民財產權之意旨無違。
    統一解釋部分,95年2月5日施行之行政罰法第26條第2項雖未將「緩起訴處分確定」明列其中,惟緩起訴處分實屬附條件之便宜不起訴處分,故經緩起訴處分確定者,解釋上自得適用95年2月5日施行之行政罰法第26條第2項規定,依違反行政法上義務規定裁處之。
 
【選錄】
  一、系爭規定一未牴觸比例原則,與財產權之保障無違
    ……行政罰法第26條第1項、第2項規定:「(第1項)一行為同時觸犯刑事法律及違反行政法上義務規定者,依刑事法律處罰之。……(第2項)前項行為如經不起訴處分、緩起訴處分確定或為無罪、免訴、不受理、不付審理、不付保護處分、免刑、緩刑之裁判確定者,得依違反行政法上義務規定裁處之。」其中第2項關於緩起訴處分部分(即系爭規定一),係行政罰法於100年修正時,為杜實務上關於緩起訴處分是否有該條項適用之爭議所增訂(立法院公報第100卷第70期第185頁以下參照)。
    查緩起訴處分之制度係為發揮篩檢案件之功能,以作為刑事訴訟制度採行當事人進行主義應有之配套措施,並基於填補被害人之損害、發揮個別預防功能、鼓勵被告自新及復歸社會等目的而設(立法院公報第91卷第10期第943頁及第948頁以下參照)。故緩起訴處分之本質,係法律授權檢察官為終結偵查所為之處分,其作用並非確認刑罰權之存在,反係終止刑罰權實現之程序性處理方式。就此而言,緩起訴處分既屬對被告不予追訴之決定,亦以聲請再議及交付審判程序作為告訴人之救濟手段(刑事訴訟法第256條第1項、第258條之1參照),故實係附條件之便宜不起訴處分。
    又檢察官依刑事訴訟法第253條之2第1項規定,作成緩起訴處分時,得命被告於一定期間內遵守或履行該條項各款所規定之事項,其中第4款規定,於一定期間內支付一定金額予國庫、公益團體或地方自治團體(103年6月4日第4款修正為僅向公庫支付);第5款規定向指定之政府機關、政府機構、行政法人、社區或其他符合公益目的之機構或團體提供一定時數之義務勞務(上開二款所規定內容即應履行之負擔)。
    應履行之負擔,並非刑法所定之刑罰種類,而係檢察官本於終結偵查之權限,為發揮個別預防功能、鼓勵被告自新及復歸社會等目的,審酌個案情節與公共利益之維護,經被告同意後,命其履行之事項,性質上究非審判機關依刑事審判程序所科處之刑罰。惟應履行之負擔,課予被告配合為一定之財產給付或勞務給付,致其財產或人身自由將受拘束,對人民而言,均屬對其基本權之限制,具有類似處罰之不利益效果。從而國家對於人民一行為先後課以應履行之負擔及行政法之罰鍰,其對人民基本權造成不利益之整體效果,亦不應過度,以符比例原則之要求。
    系爭規定一允許作成緩起訴處分並命被告履行負擔後,仍得依違反行政法上義務規定另裁處罰鍰,係立法者考量應履行之負擔,其目的及性質與刑罰不同,如逕予排除行政罰鍰之裁處,對應科處罰鍰之違法行為言,其應受責難之評價即有不足,為重建法治秩序及促進公共利益,允許另得裁處罰鍰,其目的洵屬正當。其所採另得裁處罰鍰之手段,連同應履行之負擔,就整體效果而言,對人民造成之不利益,尚非顯失均衡之過度評價,與目的間具合理關聯性,並未違反比例原則,亦不涉及一行為二罰之問題。尤以立法者為減輕對人民財產所造成之整體不利益效果,以避免過度負擔,於100年修正行政罰法時,同時增訂第26條第3項及第4項,規定應履行之負擔得扣抵罰鍰,系爭規定一更與憲法第15條保障人民財產權之意旨無違。
 
  二、系爭規定二未牴觸法律不溯及既往及信賴保護原則
    法治國原則為憲法之基本原則,首重人民權利之維護、法秩序之安定及信賴保護原則之遵守。因此,法律一旦發生變動,除法律有溯及適用之特別規定者外,原則上係自法律公布生效日起,向將來發生效力(本院釋字第574號及第629號解釋參照)。又如法律有溯及適用之特別規定,且溯及適用之結果有利於人民者,即無違信賴保護原則,非法律不溯及既往原則所禁止。
    行政罰法第45條第3項規定:「本法中華民國100年11月8日修正之第26條第3項至第5項規定,於修正施行前違反行政法上義務之行為同時觸犯刑事法律,經緩起訴處分確定,應受行政罰之處罰而未經裁處者,亦適用之……。」查系爭規定二係將100年11月8日修正增訂之行政罰法第26條第3項及第4項規定之效力,溯及於修正施行前,應受行政罰之行為而尚未裁處者,亦有適用,屬法律有溯及適用之特別規定。又查行政罰法第26條第3項及第4項,有關應履行之負擔得扣抵罰鍰之規定,減少人民財產上之不利益,核屬有利於行為人之新規定,自無違法律不溯及既往原則及信賴保護原則。
 
  三、系爭函一與法律保留原則無違
    系爭函一謂:「主旨:關於一行為同時觸犯刑事法律及違反稅法上義務規定,經檢察官依刑事訴訟法第253條之1為緩起訴處分後,稅捐稽徵機關得否就該違反稅法上義務再處以行政罰疑義乙案。說明:二、案經洽據法務部96年2月16日法律決字第0960005671號函(下稱系爭函二)意見略以:『緩起訴者乃附條件的不起訴處分,亦即是不起訴的一種,此觀諸刑事訴訟法第256條規定自明,既為不起訴即依不起訴處理。檢察官為緩起訴處分時依刑事訴訟法第253條之2第1項規定對被告所為之指示及課予之負擔,係一種特殊的處遇措施,並非刑罰。因此,刑事案件經檢察官為緩起訴處分確定後,宜視同不起訴處分確定,依行政罰法第26條第2項規定,得依違反行政法上義務規定裁處之。』」關於經檢察官命被告履行刑事訴訟法第253條之2第1項第4款及第5款所定事項之緩起訴處分部分,按緩起訴處分實屬附條件之便宜不起訴處分,而其所附之應履行負擔,雖具有類似處罰之不利益效果,但並非經刑事審判程序依刑事實體法律所為之刑罰,如逕予排除罰鍰之裁處,對應科處罰鍰之違法行為之評價即有不足,為重建法治秩序與促進公共利益,得依違反行政法上義務規定另裁處罰鍰,俾對行為人之一行為進行充分評價。是上開函乃稅捐主管機關基於法定職權洽據法務部意見,說明95年2月5日施行之行政罰法第26條第2項規定之適用原則,合於一般法律解釋方法,並未增加法律所無之限制或負擔,與法律保留原則無違。
 
  四、95年2月5日施行之行政罰法第26條第2項解釋上包括緩起訴處分
    有關統一解釋部分,95年2月5日施行之行政罰法第26條第2項規定:「前項行為如經不起訴處分或為無罪、免訴、不受理、不付審理之裁判確定者,得依違反行政法上義務規定裁處之。」並未明文規定「緩起訴處分確定」是否有該規定之適用。下列裁判就此確有見解歧異:(一)附表編號12及13之確定終局裁判認為緩起訴處分,與不起訴處分之救濟途徑均係聲請再議,且均發生禁止再行起訴之效力,足見緩起訴處分實具有附條件不起訴處分之性質。應履行之負擔非得被告同意,檢察官亦無從強制其負擔,尤不能認具刑罰之性質。故緩起訴處分確定後,應視同不起訴處分確定,得依違反行政法上義務規定裁罰之。(二)系爭裁定一及二則認為緩起訴處分基本上係認被告有犯罪嫌疑而暫緩起訴,此與不起訴處分係因犯罪嫌疑不足而作成,顯有不同。應履行之負擔係基於刑事法律之處罰,仍有財產減少及負擔一定義務之影響,性質上具實質制裁之效果。故緩起訴處分自不應適用95年2月5日施行之行政罰法第26條第2項。
    查95年2月5日施行之行政罰法第26條第2項雖未將「緩起訴處分確定」明列於條文中,惟應履行之負擔既僅具有類似處罰之不利益效果,並非刑罰,緩起訴處分實屬附條件之便宜不起訴處分,故經緩起訴處分確定者,解釋上自得適用95年2月5日施行之行政罰法第26條第2項規定,依違反行政法上義務規定裁處之。
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