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發佈日期：2018/04/20 |
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狹義不利益行政處分與行政處罰之異同－臺北高等行政法院一○六年度訴字第一一七四號判決
【主旨】
狹義不利益行政處分，係指行政處罰以外，行政機關為維持行政秩序，依法所得採行之其他限制人民自由或權利之規制手段
【概念索引】
行政罰法／裁罰性不利處分
【關鍵詞】
【說明】
一、爭點與選錄原因
（一）爭點說明
狹義不利益行政處分與行政處罰之異同。
（二）選錄原因
除涉及吊扣違規營業用汽車牌照之性質外，另涉及應如何決定之吊扣或吊銷牌照處分期間長短，始足以遏止違規營業人再利用該等車輛為同類型之違規行為，有所闡釋。
二、相關實務學說
（一）相關實務
行政罰是一種不利處分，而且具有制裁性，故稱為裁罰性不利處分，係對一過去違反行政法上義務行為之非難，應與「預防性（或管制性）不利處分」有所區別，蓋基於預防或防止危害之發生或擴大，法律有時會授權行政機關得課予人民一定義務，例如命除去違法狀態或停止違法行為即屬之，此類「預防性（或管制性）不利處分」目的不在非難，當無行政罰法之適用。（最高行政法院104年度判字第157號判決參照）
（二）相關學說
行政罰法所謂「裁罰性不利處分」以違反行政法上義務而對於過去不法行為所為之制裁不同。而「管制性不利處分」則不具制裁過去不法行為之效果，僅為特定行政目的所為之行政管制措施。
三、本案見解說明
狹義不利益行政處分，係指行政處罰以外，行政機關為維持行政秩序，依法所得採行之其他限制人民自由或權利之規制手段，但其發動不受制於是否存在一個有責之違反行政法上義務事件。
【選錄】
（一）按以汽車經營客、貨運輸而受報酬之事業，為汽車運輸業；而未申請核准而經營者，依行為時公路法第77條第2項前段規定，得處5萬元以上15萬元以下罰鍰；同條項後段另規定，其非法營業之車輛牌照並得吊扣2個月至6個月，或吊銷之。前段為行政處罰之規定，後段則為行政處罰以外之不利益行政處分（即學說上所稱狹義之不利益行政處分，或管制性不利益行政處分）。
（二）蓋：
1.行政處罰為廣義不利益行政處分之一種，行政處罰與行政處罰以外之不利益行政處分，均可能對人民之自由或權利加以限制，惟二者本質不同。行政處罰為國家對違反行政法上義務之個人，所採取之「非難性」手段，以消滅其過去違規且有責行為之責任，而一般性預防將來違規行為發生。此一公權力之發動，以個人有故意或過失違反行政法上義務之行為為前提。此就行政機關維持行政秩序的各種合法手段而言，乃以要求人民不要破壞行政秩序的方式以間接達成行政目的之「消極」方法，其裁處適用行政罰法之程序。狹義不利益行政處分，係指行政處罰以外，行政機關為維持行政秩序，依法所得採行之其他限制人民自由或權利之規制手段。其特質在於以直接形成符合法律要求之行政秩序之方式，「積極」實現行政目的，雖應受法律拘束，但其發動不受制於是否存在一個有責之違反行政法上義務事件。其中具有法律效果者，即屬狹義之不利益行政處分，其作成應適用行政程序法。本質上並非作為處罰方式之狹義不利益行政處分，如果藉用為行政處罰，其結果自然不正確，既無助於人民權利保障，更有害於公共秩序之維持。
2.行為時公路法第77條第2項前段關於未依公路法申請核准而經營汽車運輸業者，行政機關所得採取之行政措施之一，乃科以罰鍰。罰鍰為行政處罰種類，要屬典型。至於同條項後段對於非法營業用汽車，不論其所有權歸屬是否為違規營業人，均得吊扣或吊銷車牌之規定，考其立法意旨，當在令原充作違規營業用車輛於一定期間內無法再為使用，資以禁絕違規營業人得以運用原有之車輛，繼續違規經營運輸業之可能，以利健全公路營運系統此等行政任務執行；是以所吊扣或吊銷車牌之汽車不以同條項前段違規行為人所有者為限。此稽之於汽車牌照之發給，除賦予汽車得於公路行駛之權利，同亦課予汽車之性能及駕駛必須合於公路安全及營運規範之義務，是就行為人駕駛車輛違規營業，除非車輛之提供出於天災、人禍等不可抗力事由，此等得就違規營業車輛之車主吊扣或吊銷汽車牌照，以維護公路營運健全之立法，並未逾越車主所應忍受之社會責任，而有其正當性，且無失於比例原則。核此立法，自屬賦予行政機關以直接形成符合法律要求之行政秩序之方式，積極實現行政目的之權限，其發動不應受制於車輛提供者是否有違反行政法上義務之可罰行為，從而，此部分規定為狹義之不利益行政處分，亦即，最高行政法院106年4月份庭長法官聯席會議所決議定性之管制性行政處分。
（三）承上以論，主管機關依行為時公路法第77條第2項後段所為吊扣違規營業用汽車牌照之處分，屬於管制性行政處分，目的不再是對過去違規行為之非難，而是積極地防患未然，考量重點在於手段之採取與行政目的之達成是否相當。而此除涉及審酌違規行為規模、久暫、型態等，而對應如何之吊扣或吊銷牌照處分期間長短，始足以遏止違規營業人再利用該等車輛為同類型之違規行為；同時，也應慮及違規汽車是否屬於自然人所賴以維生者，容有因吊銷牌照而影響其生計，致逾越必要之程度等情狀。行為時自用車違規營業處罰基準表三關於自用小客車第一次違規，吊扣車輛所有人該次違規營業車輛牌照2個月之規定，基本上係以違規行為規模、久暫及形態，來衡量多久時間禁止該汽車得行駛於公路，得以遏止行為人再以相同車輛危害公路營運為適當，其標準之選取正當，除非另有例外情節未審酌而致過度損害車主權益者，主管機關援用上開標準為吊扣牌照期間之依據，即應認與比例原則無悖。
【月旦知識庫】
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