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發佈日期：2019/02/26 |
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一行為不二罰原則中，行為數應如何判斷—臺北高等行政法院一○七年度簡上字第六號判決
【主旨】
若行為人明顯出於複數之決意，針對不同品項產品，製作不同廣告頁面，各自獨立刊載不同產品之違規廣告內容者，並非單一行為
【概念索引】
行政罰法／一行為不二罰
【關鍵詞】
刊播廣告、自然一行為、行為數認定標準
【說明】
一、爭點與選錄原因
（一）爭點說明
一行為不二罰。
（二）選錄原因
本件涉及一行為不二罰原則中，行為數應如何判斷之問題，更與最高行政法院105年度10月份第1次庭長法官聯席會議決議應如何具體應用，值得讀者觀摩學習。
二、相關實務學說
（一）相關實務
所謂「一行為」，須就具體個案事實情節依據行為人主觀犯意、構成要件實現、受侵害法益及所侵害法律效果，斟酌被違反行政法上義務條文文義、立法意旨、制裁意義、期待可能性與社會通念等因素綜合判斷決定。（最高行政法院107年度判字第388號判決參照）
（二）相關學說
自然的一行為係指單純的一個決意一個動作，或雖由若干部分組成，但仍基於一個決意，且時間與空間緊密，旁觀者通常視之為一個行為之謂；法律上一行為，係指多次以相同或不同行為態樣來實現法律單一之構成要件，並以此緊密關聯性而透過法律形成一事實行為，或屬持續性或接續性行為，而法律上亦將其評價為單一行為。
三、本案見解說明
若行為人明顯出於複數之決意，針對不同品項產品，製作不同廣告頁面，各自獨立刊載不同產品之違規廣告內容者，並非單一行為。
【選錄】
1.按「一行為違反數個行政法上義務規定而應處罰鍰者，依法定罰鍰額最高之規定裁處。但裁處之額度，不得低於各該規定之罰鍰最低額。」行政罰法第24條第1項固有明文。本條項本意在禁止國家對人民之同一行為，予以相同或類似之措施多次處罰，致承受過度不利之後果。詳言之：
(1)一行為已受處罰後，國家不得再行處罰；且一行為亦不得同時受到國家之多次處罰。而所謂「一行為」，其概念包含「自然一行為」與「法律上一行為」，業經最高行政法院105年度10月份第1次庭長法官聯席會議決議明確。
(2)所謂自然一行為，乃指行為人本於一個意思決定，在外界現實上形諸於外單一之身體舉動，或應為舉動而消極不為舉動；或者本於單一決意所為數舉動在時間空間密接關係下，以自然意義觀察仍可視多數舉動為單一作為者。至於法律上一行為，則指透過應然規範面，將自然意義之數行為視為法律上單一行為，例如相同舉動具有反覆實施性質之營業行為，但主管機關裁處後即切斷其單一性（最高行政法院上開庭長法官聯席會議決議意旨參照），如刑法之結合犯、集合犯、想像競合行為等。至於行為人本於數個意思決定，在外界現實上表現為數舉動，且自然意義觀察上無法評價為單一作為，而非自然一行為，另法律又未將此等自然數行為規範為單一行為評價者，則係數行為，自不受行政罰法第24條第1項之拘束，且依同法第25規定：「數行為違反同一或不同行政法上義務之規定者，分別處罰之。」自應分別處罰之。
(3)非藥商出於同一招徠銷售同一藥物之目的，在接續之41日期間，擅自刊播藥物廣告達76次，其時間密集、行為緊接，如無其他相反事證，應可認為是出於違反藥事法第65條行政法上義務之單一意思，該當於一個違反藥事法第65條行政法上義務之行為，為一行為而非數行為，固經最高行政法院105年度10月份第1次庭長法官聯席會議決議併予指明。然最高行政法院此聯席會議決議將上開時間密集、行為緊接之多數違法刊播廣告舉動，視為一行為之判斷，重點在其為行為人自始即出於單一決意，故合於前述自然一行為之概念。倘若行為人本於數個意思決定，在外界現實上表現為數次違反食安法第28條第1項規定之廣告刊登行為者，自然意義觀察上即無法評價為單一作為，而非自然一行為，且食安法第55條之1雖授權中央主管機關訂定依該法行政罰之行為數認定標準，但參核中央主管機關即衛福部因此訂定公布之食安法行為數認定標準，並未將此等自然數行為擬制規範為單一行為評價，即應屬數違法廣告行為，不受行政罰法第24條第1項之拘束。如此認定食安法違法事件適用行政罰法應評價、處罰之行為數，毋寧才符合最高行政法院上開庭長法官聯繫會議決議之真意。
(4)承上，關於食安法上違法廣告行為之次數認定與處罰之評價，尚不得無視個案行為人決意違法之次數，與基於決意表現於外在之舉動次數，也不得曲解最高行政法院上述聯席會議決議之整體意涵脈絡，而機械性地誤認為「同一行為人在密接時間內多次違法刊播廣告，均應一概視為單一行為」。就此而言，衛福部訂定公布之食安法行為數認定標準，雖有食安法第55條之1之授權，然此等行政命令規範之內容與適用，本於法律優越原則，仍不得違背最高行政法院上開聯席會議所正確闡述關於行政罰法第24條第1項行為數認定之規範意旨。是以，食安法行為數認定標準第3條雖定有各款實施違反食安法第28條廣告限制規定之行為數所應判斷之基準，包括：不同品項產品、不同版本廣告、不同刊播媒介個數、不同日刊播等，然實際判斷行為數時，依同認定標準第4條規定，仍應斟酌違反之動機及目的、違反之手段、違反義務之影響程度、違反義務所致之所生危害及損害等等，才得完整界定違法應受評價、處罰之行為數，也不得因個案事實中出現食安法行為數認定標準第3條各款之判斷參考基準，即機械性認定不同品項產品（該條第1款）或不同日刊播（該條第4款）之廣告，即當然屬於數次違反食安法之廣告行為。例如：行為人出於單一決意，為同時達成促銷之目的，在「一次製作之同一廣告頁」當中，登載不同品項之產品，且各產品均涉有食安法所禁止之誇張、易生誤解之廣告內容者，即使涉及不同品項產品，甚而可能在密接時間內，多日重複刊登該同一廣告頁，因行為人違法動機與目的顯現出之行為決意，以及違反手段在時間上之密接性，參照前述最高行政法院聯席會議決議之意旨，仍應視為單一行為無誤；然而，若行為人明顯出於複數之決意，針對不同品項產品，製作不同廣告頁面，各自獨立刊載不同產品之違規廣告內容者，即使行為人在同一日內將不同行為決意完成之不同廣告先後予以公開，因行為人出於複數行為決意而為複數廣告行為，本屬自然數行為，也不能因刊登公開日單一、時間密接，就誤認為是單一行為。
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