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發佈日期:2019/05/16
一行為不二罰—臺北高等行政法院一○七年度訴更一字第十一號判決

【主旨】

同一自然行為同時為數法律規定所處罰時,該行為在各法律之評價是否為「一行為」,即應視各法律規範目的而定。

【概念索引】

行政罰法/一行為不二罰

【關鍵詞】


【說明】

一、爭點與選錄原因

(一)爭點說明

一行為不二罰。

(二)選錄原因

本件除涉及一行為不二罰中行為數之判斷外,同時處理到學校校教評會與主管教育行政機關間之關係,值得讀者一併理解。

二、相關實務學說

(一)相關實務

所謂「一行為」,須就具體個案事實情節依據行為人主觀犯意、構成要件實現、受侵害法益及所侵害法律效果,斟酌被違反行政法上義務條文文義、立法意旨、制裁意義、期待可能性與社會通念等因素綜合判斷決定。(最高行政法院107年度判字第388號判決參照)

(二)相關學說

自然的一行為係指單純的一個決意一個動作,或雖由若干部分組成,但仍基於一個決意,且時間與空間緊密,旁觀者通常視之為一個行為之謂;法律上一行為,係指多次以相同或不同行為態樣來實現法律單一之構成要件,並以此緊密關聯性而透過法律形成一事實行為,或屬持續性或接續性行為,而法律上亦將其評價為單一行為。

三、本案見解說明

所謂「一行為」,其概念包含「自然一行為」與「法律上一行為」,同一自然行為同時為數法律規定所處罰時,該行為在各法律之評價是否為「一行為」,即應視各法律規範目的而定。

【選錄】

(三)原告主張:同一事件業經學校記大過及停聘,該停聘處分並非調查事實前之暫時性措施,而係終局處分,被告既已於2013年11月1日做成終局停聘處分,並依教師法第14條第3項規定經輔助參加人核准在案,復於2015年6月26日再作成原處分,即違反一行為不二罰原則云云。惟按:所謂「一行為不二罰原則」,又稱「禁止雙重處罰原則」,乃現代民主法治國家之基本原則,其本意即禁止國家對人民之同一行為,予以相同或類似之措施多次處罰,致承受過度不利之後果,亦即一行為已受處罰後,國家不得再行處罰,且一行為亦不得同時受到國家之多次處罰。此所謂「一行為」,其概念包含「自然一行為」與「法律上一行為」,同一自然行為同時為數法律規定所處罰時,該行為在各法律之評價是否為「一行為」,即應視各法律規範目的而定。而依教師法第14-2條、第14-3條規定可知,教師停聘期間,服務學校應予保留底缺,俟停聘原因消滅並經服務學校教師評審委員會審查通過後,回復其聘任關係;停聘期間應發給半數本薪(年功薪);停聘原因消滅後回復聘任者,原則上其本薪(年功薪)應予補發,可知教師法第14條所謂停聘並非「終局處分」,僅係為調查教師行政責任、刑事責任時,所為之暫時措施,視調查結果,再終局地「回復聘任」或「解聘、不續聘」處分,並非藉由停聘處分以達懲處教師之目的。本件被告教評會102年10月28日102學年度第1次會議決議先予停聘至判決確定,顯係視系爭刑案確定判決結果來決定是否「回復聘任」或「解聘、不續聘」,停聘處分只是調查原告行政責任、刑事責任時所為之暫時措施,其與原處分(終局處分)之規範目的不同,尚無「一事二罰」之問題。至原告因同一事件固已依考核辦法第6條第1項第2款第2目記大過處分,但考核辦法第1條規定:「本辦法依高級中等教育法第33條及國民教育法第18條第2項規定訂定之。」,而國民教育法第18條第2項規定「公立國民小學及國民中學校長、主任、教師應辦理成績考核;其考核等級或結果、考核委員會之組職與任務、考核程序及其他相關事項之辦法,由教育部定之。」,可知記大過處分係基於「教師考績」之規範目的,與原處分係基於教師法第14條來決定「教師身分存否」之規範目的不同,原告之同一自然行為,在不同目的之法律適用時,尚不能評價為「法律上同一行為」,原處分(解聘)與記大過處分亦非「一事」二罰,原告此部分主張,尚不足採。

(四)再按……準此,高級中等以下學校的校教評會,只須一個層級即可對外作出對教師初聘、續聘及長期聘任之實質決議,以校長名義發給形式上之聘書,旨在尊重校長為學校的對外代表人而已。亦即,校教評會透過教師代表、學校行政人員代表及家長會代表的參與,多元論述、理性思辯、真誠溝通、凝聚共識,才是學校教學方針及教師成員之主導,校長對學校校教評會做出教師初聘、續聘及長期聘任之決議,並無否決權。申而言之,主管教育行政機關對於轄下學校校教評會此等決議,自也無否決權可言;否則,當然違反校教評會設立的專業自主管理目的,再度落入行政威權所宰制之教育體系。故而,綜覽我國教師法制,並無校教評會作成教師聘任決議,應經主管教育行政機關核准始生效之規定。故主管教育行政機關應尊重各學校在專業自主管理事項上判斷餘地,方足以達到學校教育事務的自主性及多元性,完成實現國民基本教育權、學生自我實現之核心目的。此即前揭教育人員任用條例第26條第1項第1款及教師法第11條之規範真意。

(五)又查,為保障教師教學自由以及工作權,避免因不當干預而影響教師身分,教師經聘任後,除有教師法第14條第1項各款規定情事者外,不得解聘、停聘或不續聘,此等經校教評會作成之議決,例外須報經主管教育行政機關核准(教師法第14條、第14條之1規定及最高行政法院98年7月份第1次庭長法官聯席會議決議參照)。基於教師法第1條所宣示保障教師權益之立法意旨,高級中等以下學校校教評會作成解聘、停聘及不續聘決議,必須經主管教育行政機關核准始生效之法制設計,目的在於防止校教評會藉形式上之議決而排擠非與之友好之教師,甚而侵害教師之教學自由及工作權,乃為健全校教評會自主管理所為之必要監督。反面言之,學校校教評會以教師雖涉嫌教師法第14條第1項各款情事,終經議決不予解聘、不予停聘或續聘時,其實無礙於教師教學自由及工作權之保障。因此,校教評會就教師為該等決議時,不須經主管教育行政機關核准,校長即應依校教評會之決議對外發布;除非決議後於一定期間發現內容明顯違背法令、或情勢變遷或有新資料發現而認原決議案確有重加研討之必要,則須經提起復議,並有一定附議人數,始得重啟決議程序。(被告校教評會並未制定會議規範,其程序可參考內政部製作「會議規範」行之,該規範第78條、第79條就此定有明文)。若未依上開復議動議程序,而任意重新召開校教評會而作成新決議,進而否定前決議者,當屬違反正當程序無疑。蓋校教評會之決議縱未經校長對外發布,對內仍有一定拘束力,非得任意透過會議重新召開而予更改;否則,只要決議內容不符合特定人價值觀,即可據此反覆決議以貫徹其意志,校教評會不僅有失於自主管理之精神,也淪落成為特定人意志正當化背書之工具。職是,如無足以表彰新決議之民主正當性高於前決議之程序,即使是校教評會本身,也不可任意解消前決議。


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