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發佈日期：2019/06/18 |
預防性不利處分與裁罰性不利處分之異同—最高行政法院一○八年度判字第四二號判決
【主旨】
動物保護法第29條限期令改善處分，屬預防性不利處分之一種，欠缺「裁罰性」，故非裁罰性不利處分。
【概念索引】
行政罰法／裁罰性不利處分
【關鍵詞】
【說明】
一、爭點與選錄原因
（一）爭點說明
預防性不利處分與裁罰性不利處分之異同。
（二）選錄原因
本件涉及「限期改善」、「按次處罰」、「勸導」如何定性之問題，即：是否為裁罰性不利處分之爭議，值得讀者深入思考。
二、相關實務學說
（一）相關實務
行政罰是一種不利處分，而且具有制裁性，故稱為裁罰性不利處分，係對一過去違反行政法上義務行為之非難，應與「預防性（或管制性）不利處分」有所區別，蓋基於預防或防止危害之發生或擴大，法律有時會授權行政機關得課予人民一定義務，例如命除去違法狀態或停止違法行為即屬之，此類「預防性（或管制性）不利處分」目的不在非難，當無行政罰法之適用。（最高行政法院104年度判字第157號判決參照）
（二）相關學說
行政罰法所謂「裁罰性不利處分」以違反行政法上義務而對於過去不法行為所為之制裁不同。而「管制性不利處分」則不具制裁過去不法行為之效果，僅為特定行政目的所為之行政管制措施。
三、本案的見解說明
動物保護法（下稱「動保法」）第29條限期令改善處分，屬預防性不利處分之一種，欠缺「裁罰性」，故非裁罰性不利處分。
【選錄】
次按動保法第3條第1款、第5款規定：「本法用詞，定義如下：一動物：指犬、貓及其他人為飼養或管領之脊椎動物，包括經濟動物、實驗動物、寵物及其他動物。……五寵物：指犬、貓及其他供玩賞、伴侶之目的而飼養或管領之動物。」第19條規定：「（第1項）中央主管機關得指定公告應辦理登記之寵物。（第2項）前項寵物之出生、取得、轉讓、遺失及死亡，飼主應向直轄市、縣（市）主管機關或其委託之民間機構、團體辦理登記；直轄市、縣（市）主管機關應給與登記寵物身分標識，並應植入晶片。（第3項）前項寵物之登記程序、期限、絕育獎勵與其他應遵行事項及標識管理辦法，由中央主管機關定之。」第22條第1項至第3項規定：「（第1項）任何人不得販賣特定寵物。但申請經直轄市、縣（市）主管機關許可，並依法領得營業證照之業者，得經營特定寵物之繁殖、買賣或寄養；許可期間，以3年為限。（第2項）前項特定寵物之種類、繁殖場、買賣或寄養業者應具備之條件、設施、專任人員、申請許可之程序、期限與換證、撤銷或廢止許可之條件、寵物繁殖作業及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關定之。（第3項）第1項業者以外之特定寵物飼主應為寵物絕育，但飼主向直轄市、縣（市）主管機關申報並提出繁殖管理說明後得免絕育，如有繁殖需求亦應申報，並在寵物出生後依第19條規定，植入晶片，辦理寵物登記。」又本件處分時動保法第27條第9款規定：「有下列情事之一者，處新臺幣5萬元以上25萬元以下罰鍰，並得公布其姓名、照片及違法事實，或限期令其改善；經限期令其改善，屆期未改善者，得按次處罰之：……九違反第22條第3項規定，經勸導仍未改善。……」（嗣該條款於106年4月26日修正公布為：「下列情事之一者，處新臺幣5萬元以上25萬元以下罰鍰，並得公布其姓名、照片及違法事實，或限期令其改善；經限期令其改善，屆期未改善者，得按次處罰之：……八違反第22條第3項規定，未為寵物絕育且未申報及提出繁殖管理說明，或未申報繁殖需求而繁殖寵物。……」，其修正理由為：「……四修正後之第8款，因其違反義務之行為樣態不明，且須先經勸導，造成實務上稽查困難，且難以據此裁處，爰予以修正，明定其違法構成要件，落實查處效能，以達成源頭管理之效果。」）是依本件處分時動保法第27條第9款之規定可知，行為人違反動保法第22條第3項規定，經勸導後，仍未改善者，上訴人得裁處罰鍰，並得公布其姓名、照片及違法事實或限期令改善處分；倘違反限期改善處分所課予之義務，屆期未改善，上訴人則可「按次處罰」，此處所謂「處罰」，係指與前段處罰方法相同之罰鍰而言。至於前揭所為限期令改善處分，則屬預防性不利處分之一種，係基於防止危害之發生或擴大，由行政機關課予人民一定行政法上義務，其目的不在於非難，欠缺「裁罰性」，故非裁罰性不利處分，非行政罰，不以行為人具行政罰法之有責性為必要，屬一般行政處分性質。而本件處分時動保法第27條第9款所謂之「勸導」，係對於原本依處分時（即104年2月4日修正後）動保法第22條第3項規定，負有一定作為義務之特定寵物飼主，於未盡作為義務時，由行政機關先行以勸導程序之方式，使之改善以達符合該條規定目的之緩和性處置，雖如仍未為遵循時，會產生處分時動保法第27條第9款規定之裁處罰鍰或限期令其改善之不利益之結果，惟因尚非完全、終局之規制，依行政程序法第174條前段規定：「當事人或利害關係人不服行政機關於行政程序中所為之決定或處置，僅得於對實體決定聲明不服時一併聲明之。……」，可知前揭「勸導」係屬行政機關就行為人違反動保法第22條第3項規定時，予以裁處罰鍰或限期令改善等處分前之先行行政行為，其法律性質應為行政機關於行政程序中所為之處置，被上訴人得於原處分時併予爭執。至於有關「勸導」之方式為何，動保法既未予以明定，則無論行政機關用口頭或書面，只要足使行為人明瞭該義務之方式均可。 |
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