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發佈日期：2020/02/18 |
公民投票程序之內涵—臺北高等行政法院一○七年度訴字第一四二九號行政判決
【主旨】
公民投票本質為公民直接參與國家權力之運作，著重在國民多數意志之呈現，而非個別國民之權利保護。
【概念索引】
憲法／創制、複決
【關鍵詞】
【相關法條】
憲法第136條；公民投票法第48條
【說明】
一、爭點與選錄原因
（一）爭點說明
公民投票程序之內涵。
（二）選錄原因
本件涉及公民投票之本質與個別國民權利保護之問題，值得讀者思考。
二、相關實務學說
（一）相關實務
公民投票人所行使者為立法權力，系爭公投提案係予原告行使公民創制之權力，並無侵害原告權利或法律上利益。且公投法所規範之「公民投票」行為，目的在補民主代議制度功能上之不足，著重在國民多數意見之呈現，而非呈現國民個人法益之保護，故無法結合「保護規範」理論，而導出「投票權人依公民投票法而享有爭執舉辦公民投票決定行政作為之主觀公權利」（最高行政法院96年度裁字第4010號裁定可資參照）。
（二）相關學說
舉凡人民無法以公民投票程序達成代議民主或行政權更為正確或適當之決定時，人民即不宜透過公民投票方式取代行政及立法部門之權力，或作為行政及立法部門之協力決定者。
三、本案的見解說明
1、公民投票本質為公民直接參與國家權力之運作，著重在國民多數意志之呈現，而非個別國民之權利保護。
2、任何人，即使為提案人之領銜人，均不得於認同投票結果之情況下，猶以其個別參政權受公投法規範保護為由，就公民投票程序瑕疵單純為行政訴訟上之主張而求為權利救濟。
【選錄】
（一）按，「公民投票」並非憲法上概念，在學理上則有多重意義。依司法院釋字第645號解釋所示，憲法第17條關於人民有創制及複決之權，乃公民投票制度之憲法基礎；而憲法第136條關於：「創制、複決兩權之行使，以法律定之。」之規定，則為立法機關制定公投法之憲法依據。是公投法所規範者，乃指人民依立法院制定之法律，行使其憲法明定之創制、複決基本權利，以對國家重大政策等，直接表達有拘束力意見之制度。只是，憲法對於創制、複決應經程序事項之規劃，均付諸闕如，立法者乃有多種選擇之可能，此屬於憲法授予立法機關形成空間，尤其是補充憲法關於程序規劃不足之部分，已具有類似於憲法位階。從而，適用公投法相關程序規定之際，有必要從憲法體系解釋出發，避免發生程序理性之選擇錯誤。（二）我國現行憲法本文及憲法增修條文規定，基本上係以代議民主為主幹，即憲法自第3章以下分章規定各該憲法機關之職權，形成一套分權之代議體制；但同時留有直接民主（公民投票）的空間，即在人民權利義務章中規定人民的創制、複決權，作為代議民主的補充。乃以代議民主為主幹的憲政民主體制下，例外容許人民發動公民投票，當公民投票之結果得直接拘束政治決定時，則人民之投票行為，實際上已是國家權力運作之一環，功能上即係作為國家機關，代替既有之國家機關，或與既有之國家機關協力，以完成立法或重大政策之決定。因此，憲法第17條規定人民有創制及複決之權，除以傳統參政權觀點，認為是憲法肯定人民全體得作為國家機關，參與國家意志的形成外；以權力分立的觀點而論，更應確認人民因藉由公民投票之行使，而得對於代議體制進行直接監督與牽制，具有制衡代議民主的功能，是而，公民投票制度本身，就是憲法上權力分立與制衡機制的一環。易言之，公民投票本質為公民直接參與國家權力之運作，著重在國民多數意志之呈現，而非個別國民之權利保護。據此，公投法關於制度程序之規劃，秉承憲法體系意旨，固然是人民參政權如何具體實現之規範，但也是憲法上權力分立與制衡機制之運作法則，適用解釋之際，無可偏廢。（三）觀諸公投法就公民投票案之連署提出、審核、函詢立法機關及行政機關意見、公告、辯論、張貼及公開公民投票公報、投票、投票結果通過不通過之處理、公民投票無效訴訟以及公民投票案通過或不通過確認之訴等等階段程序設計，其理念當是在代議制度外，如何藉公民提案表達並聚焦議題、透過相關政府資訊揭露及意見公開、促使全民就此議題共同思辨以凝聚共識、終經由投票確認思辨之結果，直接拘束政治決定。不過，各階段程序設計理性所強調者則未必全然相同。大致而言，於提案人之領銜人檢具相關文件提出公民投票案，而由主管機關審核之階段，著重於確認該等公民投票案連署人發動參政權之要件是否具備，主管機關所為之決定一方面是賦予發動公民投票人員機關地位之權限，一方面直接影響該等人參政權之實現，就人民參政權之面向出發，容可適用行政程序法關於行政處分制度規範，並為後續爭議之處理。惟一旦確認提案合於參政權發動要件，賦予發動人機關地位權限，發動人功能開始轉換為國家機關，就該階段如何使提案議題相關政府資訊及意見充分揭露公開，促進全民就此思辨，而為多元價值展現及取捨，終以投票結果為共識凝聚之結論，應與主管機關協力為之。申言之，此階段之程序設計，並不採取「個別」提案人參政權實現之觀點；而係採取於確保國民多數意志，於充分之資訊下經由理性辯證而為呈現，不容任何人以任何形式之作為而為國民意志之扭曲或操控之視角為之；其程序之內涵與行政程序法所規範之一般行政程序不盡然相同，而為公投法依憲法授權所設定之創制複決程序。因此，不論是主管機關，或是經賦予機關地位之提案領銜人，或是任何人，於此階段所為之程序行為如有違法，而影響國民多數意志之正確表達，其救濟或導正之方式，也不應侷限於一般行政程序之思考模式為之。公投法第48條即規定，投票結果公告起15日內，檢察官或提案人之領銜人得以「公益代表人身分」據該條第1項第3款所示各等違法事由，提起公民投票無效訴訟，經法院確認該等違法行為足以影響投票結果之虞，而為投票無效之判決者，依同法第49條規定，則應定期重行投票，重新踐行資訊揭露並充分思辨之程序，以導正並去除違法行為對於國民意志正確表達之干擾。亦即，違法行為可能影響投票結果之虞時，唯一可保障全民參政權實現，並使國家權力正確運作之方式，就是重新踐行程序並重新投票，重行確認國民意志之所在。若干違法行為如不足以影響投票結果者，既無礙於公民投票程序正當性之確保，即無庸於公投法程序中另為效力規定或補救措施；至於各該違法行為是否另涉有刑事處罰或行政裁罰者，則應另循其程序處理。任何人，即使為提案人之領銜人，均不得於認同投票結果之情況下，猶以其個別參政權受公投法規範保護為由，就公民投票程序瑕疵單純為行政訴訟上之主張而求為權利救濟。
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