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發佈日期：2021/11/25 |
如何決定行政罰處罰對象之爭議
──最高行政法院一○九年度上字第六三三號判決
概念索引：行政罰法／處罰對象
主旨
行政罰之處罰，以違反行政法上義務為前提，而實施處罰構成要件行為之義務主體，自屬依法處罰之對象。
相關法條
行政罰法第2、3、7條
說明
一、爭點與選錄原因
（一）爭點說明
在多數開發行為者從事同一開發案之情形，於違反行政法上義務之事實發生時，主管機關如何判斷處罰之對象？是否得分別處罰？
（二）選錄原因
本件涉及如何決定行政罰處罰對象之爭議。
二、相關實務學說
（一）相關實務
臺北高等行政法院102年度交上字第66號判決：「行政罰是為維持行政上之秩序，達成國家行政之目的，對違反行政上義務者，所科之制裁。行政罰法上之處罰法定主義，是法治國家基於法律保留、法律明確性原則及制度性保障，當然不可或缺的一環，行政罰法第4條即規定：『違反行政法上義務之處罰，以行為時之法律或自治條例有明文規定者為限。』所稱明文規定，包括處罰之構成要件、處罰對象與處罰種類；而不得溯及既往、不適用類推解釋、禁止擴張解釋等，都屬於處罰法定主義的內涵。」
（二）相關學說
行政罰之法定原則又稱「處罰法定原則」。此原則係以憲法上法治國原則中之法律保留原則為依據，即如同罪刑法定主義一般，對於違反行政法上義務者之處罰，必須在行為時之法律有明文規定。行政罰法第4條即屬處罰法定原則之表現，必須行為人在行為時之法律或自治條例對其違反行政法上義務之行為，有處罰之明文時，始得加以處罰。且本條所稱之「明文規定」，包括處罰之構成要件及法律效果在內。
三、本案的見解說明
（一）行政罰之處罰，以違反行政法上義務為前提，而實施處罰構成要件行為之義務主體，自屬依法處罰之對象。
（二）環評法之權利義務，均係針對開發階段之事實，設計從事開發行為者應作為或不作為之具體規範，相關處罰自亦係各別就行為主體有無違反該項公法上義務，作為觀察。 （三）在多數開發行為者從事同一開發案之情形，應存在多數開發單位，於違反行政法上義務之事實發生時，主管機關即應各自觀察，判斷各開發單位，是否均有違反行政法上義務之行為及故意、過失，而作為裁罰與否之依據。 選錄
環評法第1條規定：「為預防及減輕開發行為對環境造成不良影響，藉以達成環境保護之目的，特制定本法。本法未規定者，適用其他有關法令之規定。」第2條規定：「本法所稱主管機關︰在中央為行政院環境保護署；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」第17條規定：「開發單位應依環境影響說明書、評估書所載之內容及審查結論，切實執行。」第23條第1項第1款規定：「有下列情形之一，處新臺幣30萬元以上150萬元以下罰鍰，並限期改善；屆期仍未改善者，得按日連續處罰：一、違反第7條第3項、第16條之1或第17條之規定者。」同法施行細則第7條規定：「本法所稱開發單位，指自然人、法人、團體或其他從事開發行為者。」環境教育法第23條規定：「自然人、法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關（構）或其他組織違反環境保護法律或自治條例之行政法上義務，經處分機關處分停工、停業或新臺幣5千元以上罰鍰者，處分機關並應令該自然人、法人、機關或團體指派有代表權之人或負責環境保護權責人員接受1小時以上8小時以下環境講習。」我國環評法制係採預防原則，開發行為對於環境有不良影響之虞時，應實施環境影響評估，而對環境有重大影響之虞之開發行為進行審查。由於重大開發案對環境往往影響深遠，對環境造成危害具有持續性及累積性，其危害程度之判斷具有風險預測特性，為發揮環境影響評估制度之實質功能，環評法第17條乃明定開發單位應切實執行環說書、評估書所載之內容，而違反環評法第17條規定者，依同法第23條規定，主管機關可處罰鍰並限期改善；屆期未改善者，得按日連續處罰。按行政罰之處罰，以違反行政法上義務為前提，而實施處罰構成要件行為之義務主體，自屬依法處罰之對象。因環評法之權利義務，均係針對開發階段之事實，設計從事開發行為者應作為或不作為之具體規範，相關處罰自亦係各別就行為主體有無違反該項公法上義務，作為觀察。在多數開發行為者從事同一開發案之情形，應存在多數開發單位，於違反行政法上義務之事實發生時，主管機關即應各自觀察，判斷各開發單位，是否均有違反行政法上義務之行為及故意、過失，而作為裁罰與否之依據。
查依系爭開發案94年11月環說書定稿本所載，即係以丙等24人為開發單位；嗣於99年間第二次環境差異分析報告書，變更開發單位為包括被上訴人（除甲外）及原審原告乙等17人在內之丙等23人；再於106年7月5日環說書申請備查內容（變更開發單位及代表人及地號）中，就變更後之開發單位名稱及開發單位基本資料表，均係臚列包括被上訴人（除甲外）及原審原告乙等17人在內之共18人；且於「表1.2開發單位共同義務人（其他17人）同意事項」欄，載明「本人丁……戊（共同義務人）同意委任己為本案……申請之代表人」；及於「用印委託書」載明「……因開發單位共計有18人，為簡化手續故委託己代表用印」，亦表明開發單位共計18位自然人，並為簡化手續而委託其中1位自然人為申請代表人暨代表用印。被上訴人（除甲外）及原審原告乙等17人均為開發單位，為原審依法確定之事實，則被上訴人（除甲外）及原審原告乙等17人均負有切實執行系爭環說書所載內容之行政法上義務，設若被上訴人（除甲外）及原審原告乙等17人均未切實執行系爭環說書所載之內容，即有違反環評法第17條規定之違失行為，主管機關得依同法第23條及環境教育法第23條規定，分別裁處罰鍰及環境講習。惟原判決認於多數開發單位存在時，其等因環評法第17條規定所生之行政法上義務，乃公法上不可分之責任，應共同負擔之。縱因客觀上無任一開發單位履行該義務，而合致於環評法第23條第1項第1款之裁罰要件，該多數之開發單位亦應係負共同違反該行政法上義務之責。此際，主管機關僅得以該多數開發單位係共同違反環評法第17條明定之行政法上義務之人，而應對其一個違章行為負共同責任，依環評法第23條第1項第1款之規定予以處罰，尚無就各開發單位均分別為處罰之餘地等語，原判決撤銷訴願決定及原處分，即有適用法規不當之違法，自有發回原審就被上訴人（除甲外）及原審原告乙等17人是否有違反行政法上義務之行為及故意、過失，重為事實調查，再為正確法律適用之必要。 |
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