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發佈日期：2022/04/14 |
裁處罰鍰時應審酌及得考量之事項
──最高行政法院一○九年度上字第六六七號判決
概念索引：行政罰法／罰鍰之裁處
主旨
行政機關之承辦人員就行為人違反行政法上義務之行為，是否未依法執行職務或怠於執行其職務，致未及早發覺行為人有違章之行為，與該行為人依法應受處罰之輕重無關。
相關法條
行政罰法第18條
說明
一、爭點與選錄原因
（一）爭點說明
開發單位是否得以主管機關怠於執行追蹤、監督職責，作為減免其違反環評法第17條規定所應依第23條第1項第1款課予違章責任之事由？
（二）選錄原因
本件涉及裁處罰鍰時應審酌及得考量之事項。
二、相關實務學說
（一）相關實務
行為之可非難程度，行為所生影響、所得之利益及受處罰者之資力，均為裁處罰鍰時應審酌及得考量之事項。（最高行政法院109年度判字第114號行政判決參照）
（二）相關學說
對人民違反行政法上義務之行為處以罰鍰，其違規情節有區分輕重程度之可能與必要者，應根據違反義務情節之輕重程度為之，始符合責罰相當。立法者針對特別應予非難之違反行政法上義務行為，為求執法明確，以固定之方式區分違規情節之輕重並據以計算罰鍰金額，而未預留罰鍰之裁量範圍者，或非憲法所不許，惟仍應設適當之調整機制，以避免個案顯然過苛之處罰，始符合憲法第23條規定限制人民基本權利應遵守比例原則之意旨。
三、本案的見解說明
行政機關之承辦人員就行為人違反行政法上義務之行為，是否未依法執行職務或怠於執行其職務，致未及早發覺行為人有違章之行為，與該行為人依法應受處罰之輕重無關。
選錄
行政罰乃為維持行政上之秩序，達成國家行政之目的，而對於違反行政法上之義務者，所為之制裁。至於行政機關之承辦人員就行為人違反行政法上義務之行為，是否未依法執行職務或怠於執行其職務，致未及早發覺行為人有違章之行為，與該行為人依法應受處罰之輕重無關。環評法第18條第1項規定與同法施行細則第39條並規定旨在規範目的事業主管機關及環評法主管機關分別職司追蹤、監督環境影響說明書、評估書及審查結論之執行權責，核與開發單位所負應切實執行環說書或評估書所載內容之行為義務，實屬二事。換言之，開發單位未經申請即逕自變更已通過環說書或評估書內容之違規，不得以目的事業主管機關、主管機關怠於執行上述追蹤、監督職責，作為減免其違反環評法第17條規定所應依第23條第1項第1款課予違章責任之藉口。
再行政罰法第18條第1項、第2項規定：「（第1項）裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。（第2項）前項所得之利益超過法定罰鍰最高額者，得於所得利益之範圍內酌量加重，不受法定罰鍰最高額之限制。」立法理由載明：「第1項規定裁處罰鍰時應審酌之因素，以求處罰允當。又裁處罰鍰，除督促行為人注意其行政法上義務外，尚有警戒貪婪之作用，此對於經濟及財稅行為，尤其重要。故如因違反行政法上義務而獲有利益，且所得之利益超過法定罰鍰最高額者，為使行為人不能保有該不法利益，爰於第2項明定准許裁處超過法定最高額之罰鍰。」是依行政罰法第18條第2項規定加重者，即同條第1項之罰鍰，不受法定罰鍰最高額之限制，其行政罰本質並無更異，與單純不法利得之追繳有別；且依該項規定得據以酌量加重之「前項所得之利益」，係指同條第1項規定之「因違反行政法上義務所得之利益」，顯見該所得利益與行為人違反之行政法上義務間，應具因果關係，始足當之。而衡量行為人違規行為所得利益時，固得扣除必要之成本及費用，但如該項成本及費用非專供從事違規行為之用，而為其他營業項目所必要支出者，即不得由不法利益中扣除（本院105年度判字第173號判決意旨參照）。 按目的事業主管機關為最終核定開發行為許可之機關，環評乃其為最終核定過程前之審查程序之一，環評通過後，目的事業主管機關固負追蹤開發單位執行所通過環說書、評估書內容之職責，惟監督職權仍屬環評法主管機關，是開發單位就已通過之上述環評書件內容之變更，在未經主管機關依環評法規為終局審查，作成核准或備查之決定前，不得變更原申請內容，否則即違反環評法第17條規定應切實執行環說書所載內容之義務，前已述及。另依行政罰法第27條第1項、第2項規定：「（第1項）行政罰之裁處權，因3年期間之經過而消滅。（第2項）前項期間，自違反行政法上義務之行為終了時起算。……」是開發單位違反環評法第17條所規定應切實執行環說書所載內容義務之行為，其裁處權時效係自其停止違反該義務之行為時起算。 查上訴人A公司經上訴人環保署審查通過環說書載明，系爭採礦權礦區係以露天階段式由上而下開採礦床，惟上訴人A公司未報經上訴人環保署核准，即於102年7月至105年8月間改採地下室柱法方式開採，乃原審依法確定之事實，並有88年11月環說書定稿本節本、105年8月18日現地勘查紀錄、上訴人A公司106年6月29日英礦字第106062901號函等件影本在卷可憑。是原審繼而認上訴人A公司未經依環評法第16條規定，申經主管機關即上訴人環保署同意變更，將原露天開採變更為地下室柱法開採，違反環評法第17條規定，應依同法第23條第1項規定裁處，上訴人A公司持續為本件違章行為，至105年8月始停止該違章行為，因此原處分並未罹於時效等情，固非無見。惟原判決以原處分僅審酌上訴人A公司因本件違章行為所得利益，並未審酌上訴人A公司違章行為應受責難程度（即損害發生及擴大上訴人環保署及經濟部均有未盡其追蹤及監督職責之嚴重疏失），即認原處分關於罰鍰部分之裁量係有違法，則有適用行政罰法第18條第1項不當之違法。蓋依行政訴訟法第4條第2項規定：「逾越權限或濫用權力之行政處分，以違法論。」所揭示裁量違法之情形，核其違法事由並不包括行政機關消極縱容或未盡監督責任之情形。而且違法行為被縱容及未受有效監督，也不是判斷違法者應受責難程度時所應衡量之事項，更非減輕處罰之事由，已如前述；而是應另外追究縱容者或監督者之民、刑事或行政責任。故原判決認上訴人環保署未衡酌上開事項所為罰鍰之裁量違法，顯有違誤。再原判決未就上訴人環保署依行政罰法第18條第2項為系爭罰鍰之裁處時，關於其所認上訴人A公司因系爭違章行為「所得之利益」加以調查、審究其事實認定或推計之基礎，逕將原判決關於罰鍰部分予以撤銷，依上述說明，亦有未盡行政訴訟法第125條第1項、第133條職權調查義務之違法。上訴人環保署主張原判決此部分違法，自屬可採。 |
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