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發佈日期：2022/06/28 |
對於藥師違失行為所為懲戒罰之定性
──最高行政法院一○九年度上字第一三七號判決
概念索引：行政罰法／裁處權期間
主旨
公務員因與國家間具有聘任關係，法律賦予公務員行使公權力執行職務，由公務員之身分、地位及其職務義務內容觀之，明顯與專門技術職業人員有別，彼此之責任基礎有別，規範性質迥異，無從相提併論，其懲戒權之行使期間殊難比附援引。
相關法條
公務員懲戒法第2條；公務員服務法第1、2、4、5條；行政罰法第27條
說明
一、爭點與選錄原因
（一）爭點說明
對於藥師違失行為所為之懲戒罰，其懲戒權之行使期間，能否類推適用公務員懲戒法之有關規定？
（二）選錄原因
本件涉及對於藥師違失行為所為懲戒罰之定性，及其懲戒權之行使期間如何。
二、相關實務學說
（一）相關實務
行政罰係指違反行政法上義務而受罰鍰、沒入或其他種類行政罰等之裁罰性不利處分，亦即判斷是否屬行政罰，應視處分中是否具有「裁罰性」及「不利處分」之要件（最高行政法院95年度判字第1366號判決意旨參照）。
（二）相關學說
懲戒罰之內容如兼具行政法上義務違反之制裁與內部秩序之維護目的時，該懲戒罰是否具有行政秩序罰性質，而屬行政罰法第2條範疇之判斷，應由其立法目的、淵源等分別考量，未可一概而論。
三、本案的見解說明
公務員因與國家間具有聘任關係，法律賦予公務員行使公權力執行職務，由公務員之身分、地位及其職務義務內容觀之，明顯與專門技術職業人員有別，則國家立於雇主地位對於所轄公務員違反職務義務加以懲戒制裁，與國家對於仍具人民身分之專門技術職業人員違反各該特定職業之紀律義務所為之懲戒罰，彼此之責任基礎有別，規範性質迥異，無從相提併論，其懲戒權之行使期間殊難比附援引。
選錄
依公務員懲戒法第2條「公務員有下列各款情事之一，有懲戒之必要者，應受懲戒：一、違法執行職務、怠於執行職務或其他失職行為。二、非執行職務之違法行為，致嚴重損害政府之信譽。」之規定，可見公務員應受懲戒之責任基礎為其有違法、失職等違反職務義務之事由。而析分公務員職務義務之具體內容，不外為其職務執行上之義務與職務外之行為義務，前者例如公務員服務法第1條、第2條、第4條規定之忠實執行職務之義務、服從義務及保密義務等；後者例如公務員服務法第5條規定之對於憲政秩序（國家）之忠誠義務、保持品位之義務等。至於專門技術職業人員應受懲戒罰，其責任基礎乃因違反國家對於各專門技術職業身分之人民課予各該特定職業之紀律義務。易言之，公務員因與國家間具有聘任關係，法律賦予公務員行使公權力執行職務，由公務員之身分、地位及其職務義務內容觀之，明顯與專門技術職業人員有別，則國家（或政府機關）立於雇主地位對於所轄公務員違反職務義務加以懲戒制裁，與國家對於仍具人民身分之專門技術職業人員違反各該特定職業之紀律義務所為之懲戒罰，彼此之責任基礎有別，規範性質迥異，無從相提併論，其懲戒權之行使期間殊難比附援引。
是故，對於藥師違法行為所為之懲戒罰，若未限制其懲戒權之行使期間，明顯違背法安定性原則及比例原則，且無以督促相關機關落實職責，藥師法就此事項未為明文規範，自屬法律漏洞應予填補。然法律漏洞之填補，須本於「相同者為相同處理」之平等原則，方符類推適用之法理，因藥師懲戒與公務員懲戒在本質上之存有差別，已如前述，自不能類推適用公務員懲戒法之有關規定。從而，原判決論斷本件被上訴人對於上訴人上開違失行為之懲戒權，其行使期間應類推適用行為時公務員懲戒法第25條第3款規定，須自上訴人違失行為終了之日起，至移付懲戒機關之日止已逾10年，始屆滿之法律見解，容欠允洽，自有適用法規不當之情形。 復按「違反行政法上義務而受罰鍰、沒入或其他種類行政罰之處罰時，適用本法。但其他法律有特別規定者，從其規定。」行政罰法第1條定有明文。其立法理由足見懲戒罰之內容，經考量其立法目的及淵源，如非單純維護職業內部秩序之目的而具有行政秩序罰性質者，自有同法第27條第1項及第2項規定之適用。 觀諸藥事法第83條第1項及第3項規定之立法目的，明顯在維護國民之生命及健康，顯具公法上之外部管理規範性質，並非僅在維護藥師職業內部之秩序。故藥師如有販賣偽藥或禁藥之行為者，無論其主觀上係出於明知犯意，成立藥事法第83條第1項之明知為偽藥或禁藥而販賣罪，而合致於藥師法第21條第3款及第6款規定之懲戒事由；抑或因疏於注意，成立藥事法第83條第3項規定之過失販賣偽藥或禁藥罪，而涵攝於藥師法第21條第6款規定之懲戒事由，各該具體違失行為所觸犯之上開藥事法規定，其規範目的顯非只在維護藥師職業之內部秩序，尚具有維護國民生命及健康之作用，自具公法上之外部管理規範性質。而藥師法第21條之1第4款及第2款規定之「廢止執業執照」及「接受額外一定時數繼續教育或臨床進修」，相當於行政罰法第2條第2款與第4款規定之「廢止許可或登記」與「輔導教育」處分。故藥師因有違犯藥事法第83條第1項及第3項規定之情事，而受藥師法第21條之1第4款及第2款規定之懲戒內容者，由其違反之義務性質及所受懲戒內容觀之，尚兼有對其違反行政法上義務之行為予以制裁之性質。 準此以論，本件上訴人上開過失販賣禁藥行為與明知為偽藥而販賣行為，既非僅違反規範藥師專門職業內部紀律之義務，尚有違反保護一般人民生命及健康之外部管理規範義務，對其懲戒目的並非止於內部紀律之維持，尚有對違反行政秩序之制裁，而兼有行政罰之性質，其懲戒權之行使自應適用行政罰法第27條第1項之3年期間，並應依同條第2項規定，自其違失行為終了時起算。 上訴人應付懲戒之事由既屬於藥師法第21條第3款「明知為偽藥或禁藥而販賣」及第6款「違反藥學倫理規範」之情事，而非第4款「利用業務機會之犯罪行為，經判刑確定」之情事，足認對上訴人行使懲戒權與其是否已受刑事判決有罪確定無關，且覆審決議所為之懲戒內容為廢止執業執照及額外時數之教育，亦與上訴人所受有期徒刑之刑事處罰，在性質上不相牴觸，可以併存。故上訴人上開行為雖同時觸犯藥事法第83條第1項及第3項之特別刑事處罰規定與藥師法第21條第3款及第6款之移付懲戒規定，但因刑事處罰之種類為有期徒刑、拘役及罰金，核與藥師法第21條之1規定之懲戒方式（內容）不具可替代性，所欲達成之目的不同，自無俟刑事有罪判決確定後，再行動懲戒罰程序之必要，而應自上訴人最後販賣禁藥行為終了時，起算其懲戒權之行使期間。 |
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