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發佈日期：2022/07/26 |
裁罰機關對非法容留外國人工作，得否僅以查獲時可見之違規獲利及行為人資力，以為裁罰之基準
──最高行政法院一○九年度上字第二八五號判決
概念索引：行政罰法／責罰相當
主旨
對於違反行政法上義務之行為裁處罰鍰，不能僅著眼於行為人違規獲利及其資力情況，而忽略違規行為之應受責難程度及所生影響。
相關法條
行政罰法第7條；就業服務法第44條
說明
一、爭點與選錄原因
（一）爭點說明
裁罰機關對非法容留外國人工作，得否僅以查獲時可見之違規獲利及行為人資力，以為裁罰之基準？
（二）選錄原因
本件清楚說明對於違反行政法上義務之行為裁處罰鍰時，應考慮之因素，值得讀者思考。
二、相關實務學說
（一）相關實務
稅捐稽徵機關於具體個案之處罰時，自應依據立法目的與個案實質正義之要求，衡酌納稅義務人違反行政法上義務行為應受責難之程度、所生影響、因違反行政法上義務所得之利益、受處罰者之資力及其他相關情狀等而為裁處，若未斟酌個案具體情形，逕按所漏稅額處1倍或0.5倍罰鍰，且未具體說明應處倍數參考表規定之最高罰鍰，可認為不行使法規授與之裁量權，而有裁量怠惰之違法（最高行政法院102年度判字第550號判決參照）。
（二）相關學說
1.國家直接處罰，或間接建立人民相互間究責（損害賠償）的制度，都涉及處罰的目的，在其合憲目的涵蓋一定公共利益時，即使私人間的違約金或法定損害賠償超過被害人實際受到的損害──懲罰性賠償，也都不當然違反比例原則。
2.公法性質的處罰，包括刑罰和行政罰，因為恆有嚇阻的考量，立法者必然要綜合判斷違法行為好發性、執行困難度及直接造成的社會成本，而定其「價格」。行政罰考量行政領域的特質，其納入斟酌的因素更為廣泛。 3.行政罰鍰之裁處原寓有多重考慮，不僅是為「應報或懲罰」之目的──對違反行政法上義務之人，施予處罰，還兼為「嚇阻」之目的，包括如何促使違規者避免再次違反行政法上義務（所謂「特別嚇阻」）及促使他人（社會大眾）避免違反行政法上義務（所謂「一般嚇阻」）。故罰鍰之妥適性不能單就「金額與（違規所造成之）損害是否合乎比例」（即所謂「責罰相當」）來進行論斷，並需考量「違規行為被查獲（如監測得知）的機率」、（因違規而獲取的）「不法利得」及「所欲達成之嚇阻目標」（可為「最適嚇阻」或「完全嚇阻」）等因素來論斷。 三、本案的見解說明
（一）對於違反行政法上義務之行為裁處罰鍰，不能僅著眼於行為人違規獲利及其資力情況，而忽略違規行為之應受責難程度及所生影響，否則，即有輕重失衡，罰不當其責之情形，難以收嚇阻效果，無從達成規範目的。
（二）非法容留外國人工作所生之危害，不只妨礙本國人之就業機會、勞動條件，不利國民經濟發展及外籍勞工之管理外，更危害社會安定與國家安全，不能輕忽其嚴重性，而徒以查獲時可見之違規獲利及行為人資力，以為裁罰之基準，方符合平等原則與比例原則，而無悖離規範目的。 選錄
惟按所謂過失可分為無認識過失與有認識之過失，前者指行為人雖非故意，但按其情節應注意，並能注意，而不注意者；後者則係行為人對於構成違規之事實，雖預見其能發生而確信其不發生而言。如行為人對於構成違規要件之客觀事實，明知並有意使其發生，或其對於構成違規要件之客觀事實，預見其發生而其發生並不違背其本意者，均成立故意之主觀責任要件。而就業服務法第44條所稱「非法容留外國人從事工作」係指未依法令許可，而容許外國人停留為其從事工作而言，至於容留外國人工作有無給付報酬，要非所問。故本件被上訴人主觀上對於其未經申請許可，而容留V1君等4人為其從事上開工作之客觀事實，若均有所認識，且出於意欲使其實現，或容許其事實發生，即不能徒因其原先對所容留之外國人不認識，即評價其主觀上係出於過失，而非故意。
經核原判決理由係以被上訴人於107年3月14日接受上訴人所屬勞工局訪談時陳稱：他僅認識V1君並與其是朋友，107年1月6日僅去載V1君，不知為何有其他3名越南籍移工，且僅請V1君幫忙採收美生菜，但V1君與其他3人下午為了去其他地方玩，便自願一起幫忙採收美生菜，雖有請V1君制止，但V1君等4人仍續為幫忙等語，核與V1君以外之其他3名越南移工稱是受V1君邀請而一同前往查獲地，且事先亦不認識被上訴人等語相符，乃據以形成被上訴人非自始即有意容留「4名」外國人，僅因V1君朋友一同前往並適時提供勞力之心證，並進而論斷認定本件尚無法證明被上訴人上開違規行為之責任型態為「故意」，而係出於應注意、並能注意而疏未注意之「過失」情節。但被上訴人及V1君等4人在上訴人所屬勞工局於107年3月14日訪談之前，業於臺南市專勤隊107年1月6日查獲調查時一致陳明：V1君等4人係先搭火車至南科車站會合，再由被上訴人駕車前來接送，先載至被上訴人工寮（被上訴人表示「工寮」，V1君等4人則稱為「家裡」）換穿工作服，由被上訴人提供工具，再載到農田幫忙等情在卷（分見原處分卷第84頁、第81頁、第90頁、第97頁、第104頁），復經原判決採酌作為評價被上訴人應受責難程度及所生影響之論述理由（見原判決第10頁第19列至第11頁第3列）。若原審認定上開被上訴人與V1君等4人107年1月6日之陳述可採，何故無法據以涵攝為故意？且由被上訴人知悉其未經許可，而親自駕車接送V1君等4人至田裡工作，途中先至工寮換穿工作服及攜帶工作器具等情況，何以尚不足證明被上訴人係出於故意非法容留V1君等4人工作，均未見原判決敘明理由。則原判決未予審酌被上訴人及V1君等4人於107年1月6日被查獲調查時之陳述，逕謂無法證明被上訴人之責任型態為故意，卻採認作為衡酌被上訴人應受責難程度及所生影響之依據，其事實認定及證據取捨顯失偏執，難謂無違背經驗法則與論理法則之情事，亦有判決不備理由及理由矛盾之違法情形。 又依行政罰法第18條第1項規定意旨，可知對於違反行政法上義務之行為裁處罰鍰，不能僅著眼於行為人違規獲利及其資力情況，而忽略違規行為之應受責難程度及所生影響，否則，即有輕重失衡，罰不當其責之情形，難以收嚇阻效果，無從達成規範目的。準此，非法容留（或聘僱）外籍勞工（或稱外籍移工）工作乃導致其逃逸之重要誘因，而外籍勞工一旦行蹤不明，不但影響社會治安，更潛藏國家安全隱憂。故非法容留外國人工作所生之危害，不只妨礙本國人之就業機會、勞動條件，不利國民經濟發展及外籍勞工之管理外，更危害社會安定與國家安全，不能輕忽其嚴重性，而徒以查獲時可見之違規獲利及行為人資力，以為裁罰之基準，方符合平等原則與比例原則，而無悖離規範目的。 本件被上訴人及V1君等4人於107年1月6日被查獲調查時之陳述是否可採，不但攸關被上訴人故意違規與否之認定，並進而影響其應受責難程度之評價，原判決就被上訴人主觀責任要件事實之認定，漏未審酌卷內全部證據，逕謂無法證明被上訴人係故意，而屬過失，既有如前所述之違法瑕疵情事，則其以被上訴人應負過失責任為事實基礎，復只評價就業服務法第44條之規範目的旨在保障國民工作機會（見原判決第13頁第13至15列），忽略被上訴人上開違規行為非只妨礙本國國民工作機會之保障，尚危及社會治安及國家安全之法益，並徒著墨於被上訴人之獲利及資力情況為由，論斷上訴人作成原處分對被上訴人所為之裁罰，構成裁量怠惰，亦有認定事實有瑕疵，致適用法規不當之情形。 |
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