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發佈日期：2022/12/29 |
土地徵收之法律關係
──臺北高等行政法院一一○年度訴字第一○六五號判決
概念索引：憲法／財產權
主旨
土地徵收之法律關係，原則上僅屬需用土地人與國家間之請准徵收，以及國家與被徵收土地所有權人間之徵收補償二面關係。
相關法條
憲法第15條；土地徵收條例第1、2、3、10、11、13、14、20條
說明
一、爭點與選錄原因
（一）爭點說明
土地徵收之法律關係。
（二）選錄原因
本件除涉及事實行為與行政處分之區辨外，亦涉及請求徵收補償之請求權基礎。
二、相關實務學說
（一）相關實務
擬具徵收計畫書圖清冊及報經目的事業主管機關許可，僅屬徵收程序之機關間內部準備程序，亦即需用土地人須踐行上開法定先行程序及擬具徵收計畫書圖清冊，及取得目的事業主管機關之許可，始向內政部申請辦理徵收之行政行為，其均為發動內政部作成徵收處分之內部行政行為，核屬事實行為。（最高行政法院109年判字第412號判決參照）
（二）相關學說
行政機關於作成完全及終局之決定前，為推動行政程序之進行，所為之指示或要求，學理上稱之為「準備行為」，該「準備行為」因非屬完全及終局之決定，欠缺規制之性質，尚非屬行政處分。
三、本案的見解說明
一般人民除法律另有一併徵收請求權之規定外，並無單獨、主動請求國家徵收其所有土地之公法上請求權，亦無對需用土地人請求發動向內政部報請核准徵收之公法上權利。
選錄
稽此可知，關於土地徵收，有核准徵收權限之行政機關為內政部，具徵收請求權者係需用土地人，需用土地人依法請求國家行使徵收權之前，應踐行土地徵收條例第10條、第11條等法定先行程序後，擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊及土地使用計畫圖，送由內政部審查核准，並副知該管直轄市或縣（市）主管機關。又需用土地人踐行上開法定先行程序及擬具徵收計畫書圖文件，始向內政部申請辦理核准徵收之行政行為，僅屬徵收程序之機關間內部準備程序，為發動內政部作成徵收處分之內部行政行為，核屬事實行為，而非行政處分。本件原告請求被告應就系爭土地其應有部分報請内政部核准徵收，係請求被告作成行政事實行為，則原告依行政訴訟法第8條第1項前段規定，提起一般給付訴訟，就其訴訟類型而言，並無違誤。
土地徵收係指國家因公益需要，為興辦公共事業，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂。因而，土地徵收須基於興辦有利於公益之公共事業之需要，始得由國家依法律所定程序為之。依土地徵收條例前揭規定可知，土地徵收之法律關係，除法律另有規定外（如同條例第8條、第57條、第58條），僅屬需用土地人與國家間之請准徵收，以及國家與被徵收土地所有權人間之徵收補償二面關係，需用土地人與該土地所有權人間不發生任何法律關係。亦即，土地徵收係對人民財產權具目的性之剝奪，並非國家純粹取得財產權之工具，更非調整私益衝突之手段，而是為實現公益需要之不得已措施。由於徵收是侵害財產權之最後不得已手段，因而公用徵收須符合比例原則，有無實施公用徵收之必要，依我國現行法制，係由需用土地人認其興辦公共事業有必要徵收私有土地，於踐行法定先行程序（諸如：舉辦公聽會、徵收前之協議等）公平衡量公益與私益之重要性，斟酌決定後再擬具相關徵收計畫書圖文件，向內政部申請核准徵收。職此之故，是否實施公用徵收及有無申請徵收必要，需用土地人具有裁量權，一般人民除法律別有規定外（如土地徵收條例第8條所定一併徵收），並無請求國家徵收其所有土地之公法上請求權，亦無享有請求需用土地人向徵收主管機關申請徵收該私有土地之公法上權利；為徵收執行機關之直轄市、縣市政府或需用土地人，亦無依土地所有權人請求而作成徵收處分之權限或報請核准徵收之義務（最高行政法院96年度判字第1705號、109年度判字第412號判決、107年度裁字第1179號裁定意旨可參）。值此，依現行法律規定，僅得由需用土地人向國家請求發動徵收程序，一般人民除法律另有一併徵收請求權之規定外，並無單獨、主動請求國家徵收其所有土地之公法上請求權，亦無對需用土地人請求發動向內政部報請核准徵收之公法上權利。土地所有權人向需用土地人之請求，僅係促請、提醒需用土地人發動徵收申請權，需用土地人並無依其所請向內政部報請核准徵收之法定義務，是土地徵收條例第13條規定僅係需用土地人申請土地徵收之應備文件及法定程序，為發動內政部作成徵收處分之內部行政行為規範，並未賦予人民任何公法上請求權，原告據此求為類推適用之主張，自非可採。 憲法第15條關於人民財產權應予保障之規定，旨在確保個人依財產之存續狀態行使其自由使用、收益及處分之權能，此存續保障係在於確保財產權人能擁有其財產權，並免於遭受國家公權力或第三人之侵害，俾能以財產權為自由權之物質基礎，藉此形塑生活樣態，實現個人自由，發展自主人格及維護人性尊嚴。是財產權之保障係重在存續保障，此種保障祗有在因公共福祉或公益目的之必要，基於公益優先私益之權衡下，由國家依法徵收而給予合理補償時，即由價值保障所取代。因此，財產權保障是以存續保障為主、價值保障為輔，價值保障係請求補償之權利，而存續保障乃強調財產權之防禦功能，本質上並無主動請求國家剝奪其財產權之積極作用。準此，除法律別有明文規定之情形（如土地徵收條例第8條之一併徵收請求權，乃在除去徵收之後續損失，仍符合財產權保障之意旨）外，倘認一般人民對國家具有公益徵收之公法上請求權，得積極、主動請求國家徵收其私有土地，實與財產權存續保障之本旨有所違背，無從據此導出人民有主動請求國家徵收其所有土地或請求需用土地人向內政部報請核准徵收，而用以侵害自己所受憲法保障財產權之公法上權利。從而，人民土地所有權如受行政行為（含事實行為）干預，且無容忍義務，本應主張結果除去請求權或請求國家賠償等法律途徑救濟，而非得逕依憲法第15條請求國家徵收，甚於相關權利時效完成後，藉此澈底除去其所有權，以換取金錢補償。又所有權之存續與價值保障，並非二相對立、不得併存之概念，若所有權為公益而受有特別犧牲，國家非必須以具最後手段性之徵收，方得予以補償，就土地價值或使用效益減損之特別犧牲，仍得在所有權予以存續之保障前提下，依法給予合理之損失補償，以落實憲法保障人民財產權之意旨。再按憲法第7條揭櫫之平等原則，係為保障人民在法律上地位之實質平等，亦即法律得依事物之本質，就事實情況之差異及立法目的而為不同之規範，此觀釋字第211號、第412號解釋意旨甚明。因此，平等原則之核心，乃在於禁止恣意，要求「相同事情為相同處理；不同事情，不同處理」，國家機關不得將與事物性質無關之因素納入考量，而作為差別處理之基礎。準此，平等原則僅係單純、消極之客觀法規範，而無主觀公權利之內涵，無法單從平等原則導出人民即具有「得經由訴訟途徑請求獲得實現一定法律地位」之主觀上公權利。從而，國家公權力作用縱有違平等原則，不可即認為侵害人民之主觀公權利，惟平等原則之權利性質係一基礎性之基本權，自身並無意義，而須與其他基本權相結合，始能成為複數基本權，具備上開要件時，國家公權力作用違反平等原則而侵害平等權時，始發生侵害及另一與平等權相結合之基本權之問題。是以，平等原則與財產權之存續保障功能縱相結合，結果仍僅屬消極、防禦性質之客觀法規範，無從據此創設人民主觀上之公權利，原告既不享有請求徵收系爭土地應有部分之公法上請求權，自無從依憲法第7條及第15條之規定，請求被告向內政部報請核准徵收其就系爭土地之應有部分。原告主張基於憲法第7條、第15條之保障，其得類推適用土地徵收條例第13條等規定，請求被告踐行必要徵收程序以實現其權利云云，猶無可取。 釋字第400號解釋雖謂：「既成道路符合一定要件而成立公用地役關係者，其所有權人對土地既已無從自由使用收益，形成因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償。」惟亦謂：「各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償。」核其意旨，仍以國家應依法律規定辦理徵收而予補償，並無賦予土地具公用地役關係之所有權人得請求國家為徵收之權利。又釋字第440號解釋理由書引據上開釋字第400號解釋而謂：「既成道路符合一定要件而成立公用地役關係者，……，國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償，各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償」，乃明示國家應依「法律之規定」辦理徵收給予補償，而非謂國家應依「本解釋」辦理徵收給予補償，則相關機關辦理徵收補償，仍應依實定法具體規定為之，非謂人民得逕以上開解釋作為請求權依據，而向國家請求徵收補償。又按為調和財產權保障與公用徵收間之失調關係，乃承認因公用徵收所生之財產上特別犧牲，應由全體共同負擔，以期在公益與私益之調和下，仍能達成財產權保障之目的，此種調和之手段，即為徵收補償。準此，徵收補償實為公用徵收合法要件之一，故規定公用徵收之法律，除須規定公用徵收之條件外，尚須規定徵收補償之金額，始係合憲之法律。對此種徵收法律之要求，學理上謂之「結合條款」。結合條款除具有「確保基本權功能」（指對憲法所保障之財產權之侵害，必須以法治國家中合法程序為之）外，並具有「警告功能」（指立法機關於制定侵害財產權之法律時，須仔細考慮該法律有無補償義務，是否該當於公用徵收之法律，並決定何種補償及其金額），財產權人依該結合條款之保障，可以得到合乎憲法之保障。財產權人只有在立法機關已明定補償之種類與範圍做為侵害之條件下，始有忍受公用徵收之義務。而且，在公用徵收之法律中，應同時規定公用徵收條件與徵收補償金額，此為立法機關之獨占權限，有關公用徵收之法律欠缺補償規定時，行政機關不得假藉法律位階以下之法規，加以補充；司法機關亦不能依法官權限自行導出承認公用徵收並給予補償之推定，逕以裁判賦予人民立法機關原所未賦予之請求權。基上說明，釋字第400號解釋自不能執為公用徵收之法律依據（最高行政法院96年度判字第1705號判決意旨參照）。至釋字第747號解釋認為需用土地人因興辦土地徵收條例第3條規定之事業，穿越私有土地之上空或地下，致逾越所有權人社會責任所應忍受範圍，形成個人之特別犧牲，而不依徵收規定向主管機關申請徵收地上權者，土地所有權人得請求需用土地人向主管機關申請徵收地上權，與土地所有權人請求需用土地人徵收土地所有權之情形不同，該解釋僅肯認在一定條件下得聲請徵收地上權，並未直接承認所有權人有請求徵收土地所有權之權利（最高行政法院108年度上字第917號、109年度判字第412號判決意旨參照）。亦即，從釋字第747號解釋文之理由論述觀之，該解釋案之其適用範圍始終是以「請求徵收地上權」為界。且在該解釋案通過後，立法院迄今仍未在前開解釋文所要求之1年修法期間內（106年3月18日至107年3月17日）完成修法。已提出之立法草案文字，亦未發現「有將該解釋意旨擴張至『土地所有權人得請求需用土地人，向徵收主管機關申請徵收土地所有權』」之情形。顯見釋憲機關及立法者均無擴張前開釋憲案釋憲結論之適用範圍（最高行政法院107年度裁字第1179號裁定意旨參照），此觀該號解釋理由書謂：「本件確定終局判決並未適用本院釋字第400號解釋，聲請人自不得就該解釋聲請補充或變更解釋」等語，益徵釋字第400號解釋所揭櫫國家應依法律規定辦理土地所有權徵收補償之見解並未獲得修正。 |
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