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發佈日期：2023/01/03 |
確認訴訟之補充性
──臺中高等行政法院一一○年度訴字第三五○號判決
概念索引：行政訴訟法／確認訴訟
主旨
關於公法上法律關係成立與否之爭議，當事人得以提起撤銷訴訟達到相同之權利保護時，應不得提起確認訴訟。
相關法條
建築法第2、101條；行政程序法第92條；行政訴訟法第6條
說明
一、爭點與選錄原因
（一）爭點說明
確認訴訟之補充性。
（二）選錄原因
本件涉及主管機關對於具有公用地役關係之現有巷道所為認定，應如何定性及後續相應之訴訟類型選擇。
二、相關實務學說
（一）相關實務
公用地役關係得以事實之狀態而成立，無須國家或行政主體另作成設定公用地役關係或確認公用地役關係成立之行政處分，但嚴格要求既成道路之成立公用地役關係者須具備釋字第400號解釋理由所示之三項要件。私有土地上所形成之供不特定公眾通行之用的道路，在公法上如認已成立公用地役關係存在，則所有權人在對其所有物之使用，負有公法上公用地役關係存在範圍內容忍公眾使用之義務，是所有權人爭執其所有之系爭土地不成立（或不存在）公用地役關係，據以提起確認訴訟，請求確認公用地役關係不成立（或不存在），即難認無確認之法律上利益……。（最高行政法院100年度判字第798號判決意旨參照）
（二）相關學說
確認處分指確認法律關係或權利、義務是否存在，或確認具有法律上重要意義的身分、地位或能力等事項是否存在。確認處分一經作成，其對法律狀態所為之確認立刻產生法律效果，因此與形成處分一樣沒有強制執行之問題。
三、本案的見解說明
具有公用地役關係之現有巷道，係因具備一定之條件而成立，其是否成立、寬度如何，直接影響相鄰土地所有權人對於使用土地建築之財產權行使及人民通行自由之保障，主管機關依實際情況所為之認定，核屬確認性質之一般處分。
選錄
次按建築法第2條第1項：「主管建築機關，在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」、第101條：「直轄市、縣（市）政府得依據地方情形，分別訂定建築管理規則，報經內政部核定後實施。」被告依上開法律規定授權制定之苗栗縣建築管理自治條例第5條規定：「（第1項）本自治條例所稱現有巷道包括下列情形：一、供公眾通行，具有公用地役關係之巷道。二、非屬法定空地之私設通路經土地所有權人出具供公眾通行同意書者。三、非屬法定空地之私設通路經捐獻土地作為道路使用並依法完成土地移轉登記手續者。四、於中華民國73年11月7日本法修正公布前，曾指定（示）建築線之巷道，經本府認定無礙公共安全、公共衛生、公共交通及市容觀瞻者。（第2項）前項第1款所稱供公眾通行之巷道應由本府就其寬度、使用性質、使用期間、通行情形及公益上需要認定之。」由上述規定可知，現有巷道存在與否之認定，乃建築線指定與建築執照核發之前提。建築基地因面臨具公用地役關係之巷道，得申請指定建築線而申請建築。此種具有公用地役關係之現有巷道，係因具備一定之條件而成立，其是否成立、寬度如何，直接影響相鄰土地所有權人對於使用土地建築之財產權行使及人民通行自由之保障，主管機關依實際情況所為之認定，乃是就已經存在的法律狀態，為拘束性確認，核屬確認性質之一般處分。
…… 原告就系爭土地不得提起確認確認公用地役權不存在訴訟。 …… 按行政訴訟法第6條第3項前段規定：「確認訴訟，於原告得提起或可得提起撤銷訴訟、課予義務訴訟或一般給付訴訟者，不得提起之。」此乃確認訴訟補充性之表現，據此，關於公法上法律關係成立（或存在）與否之爭議，當事人得以提起撤銷訴訟達到相同之權利保護時，應不得提起確認訴訟。又具有公用地役關係之現有巷道，係因具備一定之條件而成立，其是否成立、寬度如何，直接影響相鄰土地所有權人對於使用土地建築之財產權行使及人民通行自由之保障，主管機關依實際情況所為之認定，乃是就已經存在的法律狀態，為拘束性確認，核屬確認性質之一般處分。土地所有權人如有不服，原則上應提起撤銷訴訟以為救濟，基於確認訴訟之補充性原則，應不許逕行提起公用地役關係不存在確認訴訟（最高行政法院107年度判字第354號判決參照）。 經查，被告系爭函文明載：「……旨揭外獅潭段1004-18、1004-56、1009-2及1009-1地號等4筆（部分）土地上之道路，業經本府認定為現有巷道在案，……」，可知被告前已認定系爭巷道為具公用地役關係之現有巷道，對於該巷道法律地位為拘束性之確認，除了公用地役關係之成立，限制土地所有權人，使其受拘束，不得反於公眾通行目的而使用土地外，也直接影響巷道相鄰土地所有權人對於使用土地建築之財產權行使，核係就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為，性質屬確認性質之一般處分，如有不服，應提起撤銷訴訟以為救濟。本件原告既已經對系爭函文循序提起撤銷訴訟，當屬最直接、有效之救濟方式，則原告於本件訴訟中，另請求確認系爭土地之公用地役關係不存在部分，核與行政訴訟法第6條第3項前段所揭示之「確認訴訟補充性」原則有悖。依上開規定與說明，原告就系爭土地提起確認公用地役權不存在部分，顯非合法。 |
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