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發佈日期：2023/08/31 |
公務人員對於機關不予核准出境之申請，能否及如何救濟？
──最高行政法院一○九年度上字第九○一號判決
概念索引：行政法／特別權力關係
主旨
機關對於公務人員依法申請出境至特定地區不予核准或同意，既對申請人之遷徙自由限制已屬重大，即難謂對其影響僅屬顯然輕微之干預，公務人員如認機關駁回其依法申請之決定違法侵害其權利者，自得提起課予義務訴訟。
相關法條
憲法第10條；行政訴訟法第5條；公務人員保障法第4條、第26條、第77條、第78條
說明
一、爭點與選錄原因
（一）爭點說明
公務人員對於機關不予核准出境之申請，能否及如何救濟？
（二）選錄原因
本件涉及公務人員向機關申請給付之事項，倘遭機關拒絕，是否得依法提起相應之行政訴訟，請求救濟，此與釋字第785號解釋有關，值得讀者一併閱讀思考。
二、相關實務學說
（一）相關實務
憲法第16條保障人民訴訟權，係指人民於其權利遭受侵害時，有請求法院救濟之權利。基於有權利即有救濟之憲法原則，人民權利遭受侵害時，必須給予向法院提起訴訟，請求依正當法律程序公平審判，以獲及時有效救濟之機會，不得僅因身分之不同，即予剝奪（釋字第784號解釋參照）。 （二）相關學說 「行政處分」與「管理措施」在定義上之界線應打破。機關之措施是否涉及違法而侵害請求者之權利，應由司法機關就實體個案為審查，故司法機關應儘量避免單從機關之措施種類（如考績、考試、調職、記過等名目）即認屬管理措施，而以不合法駁回聲請人之訴。 三、本案見解說明
任職或服務機關對於公務人員依法申請出境至特定地區不予核准或同意，既對申請人之遷徙自由限制已屬重大，即難謂對其影響僅屬顯然輕微之干預，公務人員如認機關駁回其依法申請之決定違法侵害其權利者，自得提起課予義務訴訟，並應先經相當於訴願之復審程序。
選錄
五、本院經核原判決撤銷復審決定之結論，並無違誤。茲就上訴意旨補充論斷如下：
（一）行政訴訟法第5條第2項規定：「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」公務人員保障法第4條第1項規定：「公務人員權益之救濟，依本法所定復審、申訴、再申訴之程序行之。」第26條第1項規定：「公務人員因原處分機關對其依法申請之案件，於法定期間內應作為而不作為，或予以駁回，認為損害其權利或利益者，得提起請求該機關為行政處分或應為特定內容之行政處分之復審。」第77條第1項規定：「公務人員對於服務機關所為之管理措施或有關工作條件之處置認為不當，致影響其權益者，得依本法提起申訴、再申訴。」第78條第1項規定：「申訴之提起，應於管理措施或有關工作條件之處置達到之次日起30日內，向服務機關為之。不服服務機關函復者，得於復函送達之次日起30日內，向保訓會提起再申訴。」對照釋字第785號解釋意旨可知（上開106年6月14日修正公布之現行公務人員保障法規定，對照釋字第785號解釋標的之系爭保障法規定，僅文字調整其文字，規範意旨相同），公務人員對其依法向機關申請給付之事項，如屬於應為授益性處分或應為特定內容之授益處分，遭機關駁回者，於依行政訴訟法第5條第2項規定提起課予義務訴訟前，應先經相當於訴願之復審程序。至於公務人員向機關申請給付之事項，有不具行政處分性質，僅為對其有利之管理措施或有關工作條件之處置者，倘遭機關拒絕，認機關拒絕給付有所不當，致影響其權益者，則得依公務人員保障法提起申訴、再申訴，尚非得提起復審以資救濟；但若認機關拒絕給付之有利管理措施或工作條件處置，已違法侵害其權利，或因該違法拒絕給付而有主張其權利之必要時，亦得按相關措施之性質，依法提起相應之行政訴訟，請求救濟，以符合憲法第16條保障人民訴訟權之意旨。另是否違法侵害公務人員之權利，則須根據行政訴訟法或其他相關法律之規定，依個案具體判斷，整體考量行政機關所採取措施之目的、性質以及干預之程度，如屬顯然輕微之干預，即難謂構成權利之侵害（釋字第785號解釋理由書參照）。 （二）憲法第10條規定人民有遷徙之自由，指人民有依個人意願自由遷徙或旅行各地，包括入出境之權利（釋字第443號、第454號解釋理由參照）。限制役男出境，是對人民遷徙自由的重大限制，此並經釋字第443號解釋甚明。同理，法律或命令要求人民出境須先申請行政機關核准，亦屬對人民遷徙自由之重大限制。機關依法令在具體事件所為之核准決定，既具有直接解除法令限制人民遷徙自由之效力，自屬行政程序法第92條、訴願法第3條所稱之行政處分。而公務人員與國家間雖具有公法上職務關係，但其作為基本權主體之身分與一般人民並無不同。是公務人員與一般人民相同，也享有憲法保障之遷徙自由，若以法令要求公務人員出境須先申請其任職或服務機關同意或核准，亦屬對其遷徙自由之重大限制，機關對於公務人員依法令申請出境所為核准或同意之決定，也屬具有直接解除法令限制公務人員遷徙自由效力之行政處分無誤，並非僅對公務人員有利之管理措施或工作條件的處置。至於任職或服務機關對於公務人員依法申請出境至特定地區不予核准或同意，既對申請人之遷徙自由限制已屬重大，即難謂對其影響僅屬顯然輕微之干預，公務人員如認機關駁回其依法申請之決定違法侵害其權利者，自得依行政訴訟法第5條第2項規定提起課予義務訴訟，並應先經相當於訴願之復審程序。 |
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