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發佈日期：2023/09/14 |
教師解聘之性質
──最高行政法院一一○年度上字第六六○號判決
概念索引：行政法／行政契約
主旨
公立國民小學解聘其教師時，應認解聘為契約一造之學校以自己之意思終止聘約，尚非行政機關單方以高權作用作成行政處分可比。
相關法條
行政程序法第92條、第135條
說明
一、爭點與選錄原因
（一）爭點說明
教師解聘之性質。
（二）選錄原因
本件涉及公立國民小學「解聘」其教師時，是否亦應本於憲法法庭111年度憲判字第11號判決意旨，同在契約法理下進行解釋，而認解聘為契約一造之學校以自己之意思終止聘約。
二、相關實務學說
（一）相關實務
公立學校已依該校教評會決議，對教師作成解聘之措施決定，即成立行政處分之要件，俟報經主管教育行政機關之核准後，原解聘處分之生效要件即已成就，核無重新作成解聘處分之必要，原為處分之公立學校接獲主管教育行政機關核准函後，再發函通知受處分之教師，並教示救濟方式，該函文僅具通知性質，並非重新再作成解聘處分之本身，教師縱使於教育行政機關核准之後，始循序提起行政爭訟，仍應以原解聘處分而非該通知函文為程序標的。（最高行政法院109年度上字第363號判決參照） （二）相關學說 行政處分必須具備下列之概念要素：由「行政機關作成」、行政機關的「單方規制措施」、行政機關「行使公權力」、對「具體事件」為之、以「對外」「直接」發生「法律效果」為目的。所謂公權力者，謂行政機關得自優越立場，片面變動人民的權利義務，惟晚近以來，由於給付行政的發達，公權力性已漸為單方性所吸收，只要由行政機關片面做成的決定，均被認為有公權力性。 三、本案見解說明
公立國民小學解聘其教師時，應本於憲法法庭111年度憲判字第11號判決意旨，同在契約法理下進行解釋，認解聘為契約一造之學校以自己之意思終止聘約，尚非行政機關單方以高權作用作成行政處分可比。
選錄
本院按：教師法初於84年立法通過。依立法資料所載，在草案經教育部函請銓敘部表示意見時，銓敘部為求慎重，認有必要聲請大法官就教師與公務員間之關係加以解釋釐清，乃提出釋憲聲請（立法院公報第81卷第71期第285、286頁），因而司法院作成釋字第308號解釋：「公立學校聘任之教師不屬於公務員服務法第二十四條所稱之公務員。惟兼任學校行政職務之教師，就其兼任之行政職務，則有公務員服務法之適用。」理由書並指明：「公立學校聘任之教師係基於聘約關係，擔任教學研究工作，與文武職公務員執行法令所定職務，服從長官監督之情形有所不同…」即確立我國公立學校，不論其為國小、國中、高中或大專院校，與教師之間存在聘任關係，嗣教師法即遵此旨而立法。現行制度對於教育人員之資格檢定與審定、聘任、權利義務、待遇、進修與研究、退休、撫卹、離職、資遣、保險等事項，本於公教分流原則，已建置相異於公務人員之法制，行為時教師法第2條可資參照（按教師法嗣後於108年6月5日全文修正通過，並於109年6月30日施行，惟關於教師聘任制度之框架並未改變，茲本件所為法理論述，仍援引行為時法，先予說明）。於聘任關係上，依獲聘資格及聘期長短，分為初聘、續聘、長期聘任（行為時教師法第11條至第13條參照）。基於教育在使學生智能開啟、身心健全以適性揚才，為國家治理及進步之根本，對於受聘擔任教職之教師，自有專業及倫理上之要求，以實現教育之目的，行為時教師法第四章即梗概規定教師與學校間應有之權利義務關係，作為教師聘約內容之原則條款，教師於受聘後，自應依所約定權利義務，履行其受聘後之義務並享有其權利。如於受聘期間，教師發生嚴重事由已足認其不具教師適任性，有使其退場之必要，自應先予解消聘約關係。惟憲法第165條規定：「國家應保障教育、科學、藝術工作者之生活，並依國民經濟之進展，隨時提高其待遇。」為落實對於教育工作者生活上之保障，如校方有意以解聘之方式解消雙方之聘約關係，此原非教師所得預料致影響其工作權及財產權，自應依嚴謹之程序為之，以防止輕率侵害教師權益，因而行為時教師法第14條及第14條之1明定解聘、停聘、不續聘等3種情形之原因及程序；此3種情形及其法律效果於行為時教師法施行細則第16條有明文定義，其中第1款為「解聘：指教師在聘約存續期間，經服務學校依規定程序，終止聘約。」綜觀以上教師法已將教師與學校間之聘約關係為框架性之規定，可知聘約應係本於教師之應聘及學校審查通過後予以聘任之意思合致而生；聘期中聘約關係之消滅，除依合意外，另有前述教師法第14條第1項各款法定事由發生時，得由校方予以解聘。參諸近期憲法法庭111年度憲判字第11號判決於理由中闡示：「大學聘用教師之自主權既受大學自治之保障，是各大學得與符合聘用資格之特定教師訂立聘任契約，以形成雙方間之權利義務關係，並於聘約期限屆至時決定是否繼續聘任。關於教師不續聘之程序及要件等規範內容，應屬聘約之內容。是各大學依據具此等規範內容之聘約約定，不續聘教師，其法效僅係使教師在原受聘學校不予聘任，性質核係單純基於聘任契約所為之意思表示」之旨，雖僅就大學不予續聘教師決定之法律性質予以解釋，惟教師法既已框立教師與公立學校間之法律關係，公立國民小學與教師間具有聘約關係，與公立大學及其教師間之基礎法律關係，並無二致。故在同一體系脈絡下，上開憲法法庭裁判所持見解，係由聘任契約關係而開展，則於公立國民小學解聘其教師時，亦應本於前揭憲法法庭裁判意旨，同在契約法理下進行解釋，認解聘為契約一造之學校以自己之意思終止聘約，尚非行政機關單方以高權作用作成行政處分可比，亦符合行為時教師法施行細則第16條第1款將解聘定義為，聘期中由學校一方依法定程序終止聘約之意旨。至本院98年7月份第1次庭長法官聯席會議決議定性解聘為行政處分之見解，則為本判決所不採。故本件被上訴人以先後二次解聘通知，發函向上訴人表示解聘案業經○○市政府教育局核准，並自107年10月24日起解聘生效一節，其性質自屬單方之意思表示。僅其對於同一聘約在發出第一次解聘通知後，再為第二次解聘通知，是否均為被上訴人行使終止權之表意，則有待探求當事人之真意（民法第98條：「解釋意思表示，應探求當事人之真意，不得拘泥於所用之辭句。」參照）；又在聘約關係下，單方終止聘約之效力自何時發生一節，亦待探究。
次按公立學校與教師間之聘約關係，其訂約目的在聘請適任者到校園執教，為莘莘學子傳道授業解惑，滿足人民依憲法第21條受國民教育權之保障，核其性質應屬行政契約。依契約之合意，及行政程序法第149條規定：「行政契約，本法未規定者，準用民法相關之規定。」，聘約之兩造關於聘約之終止而生爭議，首應依聘約之約定定其權義；如無約定，則應依行政程序法之規定；如行政程序法別無規定時，即應準用民法之相關規定。又行政契約為公法上債之關係之發生原因。所謂債者，為契約一方得向他方請求給付之法律關係；其得請求給付之一方，為債權人享有債權，相對之他方則為負有給付義務之債務人。由是民法第199條第1項規定：「債權人基於債之關係，得向債務人請求給付。」訴訟法上即有相應之給付之訴之類型，提供債權人以訴訟權之保障；亦有確認之訴，於契約之一造主張法律關係之存否於當事人間不明確，其有以確認之訴除去其法律上地位不安之危險之必要時，亦得提起之。從而，已無贅行訴願程序之必要，首予指明。 本件被上訴人先後二次為解聘之意思表示，其意思形成之法律依據如附表所示。原審本於上訴人依過往實務見解以第二次解聘通知為行政處分，所循序提起之行政救濟程序，按撤銷訴訟之審理脈絡，斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以前揭理由認定被上訴人第二次解聘通知之決意，無悖於教師法等法令，乃屬合法，而判決駁回上訴人於第一審之訴。經核，關於上訴人確有系爭行為，而該當行為時教師法第14條第1項第12款「體罰或霸凌學生，造成其身心嚴重侵害」之法定解聘事由，並經教評會審查決議予以解聘，及報經○○市政府教育局之核准等節，原審所持論點，除未及參酌引述前揭憲法法庭裁判理由，申論本件被上訴人為解聘之通知，其性質亦為意思表示外，業已詳述從被上訴人依處理不適任教師應行注意事項第3點規定組成調查小組之調查所得，及A生之母帶同A生求醫取得臺大醫院之診斷證明，並依職權向臺大醫院函詢獲復結論，為其心證所由，認定上訴人確有系爭行為；復審查解聘之決定，已依法踐行教評會審查及報請○○市政府教育局核准等程序，亦有卷證可憑，均合於規定，因認被上訴人向上訴人發出第二次解聘通知，並無瑕疵一節，於法固無違誤。上訴論旨就關於解聘部分之爭論，指摘原審有理由矛盾、不備等等違背法令之情事，實係就原審採證及認事之職權行使指摘原判決為不當，難認有理由。 |
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