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發佈日期：2023/11/16 |
公投法並未賦予領銜提案人或檢察官以外之一般人訴訟權能
──最高行政法院一一○年度上字第五六一號判決
概念索引：行政訴訟法／訴訟權能
主旨
公投法並未賦予領銜提案人或檢察官以外之一般人訴訟權能。
相關法條
憲法第2條；公民投票法第56條、第58條
說明
一、爭點與選錄原因
（一）爭點說明
公投法並未賦予領銜提案人或檢察官以外之一般人訴訟權能。
（二）選錄原因
本件涉及公民投票之本質與個別國民權利保護之問題。
二、相關實務學說
（一）相關實務
公民投票人所行使者為立法權力，系爭公投提案係予原告行使公民創制之權力，並無侵害原告權利或法律上利益。且公投法所規範之「公民投票」行為，目的在補民主代議制度功能上之不足，著重在國民多數意見之呈現，而非呈現國民個人法益之保護，故無法結合「保護規範」理論，而導出「投票權人依公民投票法而享有爭執舉辦公民投票決定行政作為之主觀公權利」（最高行政法院96年度裁字第4010號裁定可資參照）。 （二）相關學說 舉凡人民無法以公民投票程序達成代議民主或行政權更為正確或適當之決定時，人民即不宜透過公民投票方式取代行政及立法部門之權力，或作為行政及立法部門之協力決定者。 三、本案見解說明
無論在公民投票結果公告前或後，公投法並未賦予領銜提案人或檢察官以外之一般人訴訟權能。
選錄
在具體之訴訟事件中，具備為正當當事人之資格，而得適法受本案判決之資格，此即行政訴訟上所謂「當事人適格」。我國行政訴訟法基本上係以保障主觀公權利為其功能取向，以落實憲法第16條保障人民訴訟權，使人民權利受侵害時，均得依法定程序提起訴訟接受公平審判。故行政訴訟法第2條規定，公法上之爭議，除法律別有規定外，均得依本法提起行政訴訟。但行政訴訟既屬保障人民主觀權益之救濟程序（行政訴訟法第1條參照），則除法律有特別規定而例外開放之公益訴訟外，行政訴訟法上其他訴訟種類，均以原告有主觀公權利受損害為前提，方有提起訴訟而利用此程序救濟其權利之訴訟權能。又提起撤銷訴訟者（含由撤銷訴訟轉換為確認行政處分違法訴訟，下同），除行政處分之相對人外，利害關係人亦得提起。惟此所指利害關係，乃係法律上利害關係而言，不包括事實上利害關係，亦即其權利或法律上利益因行政處分而直接受有損害者，始為相當；若僅具經濟上、情感上或其他事實上之利害關係者，並非所謂法律上利害關係。至於是否有法律上利害關係之判斷，在第三人以對授予他人利益之授益行政處分為撤銷訴訟之對象時，除非法律有明文賦予該第三人有提起撤銷訴訟之訴訟權能，否則應以第三人主張該授益行政處分所違反之法規範，有保護第三人之目的，第三人始得據該法規範提起撤銷訴訟（保護規範理論）。
關於公民投票相關案件，何人可提起、如何提起行政爭訟？92年12月31日制定公布之公投法（下稱修正前公投法）於第7章「公民投票爭訟」，就領銜人之提案受否決者規定由領銜提案人提起者（第55條第1項規定）、立法委員或議員認經核定之提案有違憲或違法情事所提起者（第55條第2項規定）、公共設施之設置或管理機關就有關公共設施重大政策之公民投票案所提起者（第55條第3項規定）；而公民投票無效之訴，係規定由檢察官及公民投票案提案人之領銜人提起（第56條規定），至（確認）公民投票案通過或否決無效之訴，亦係規定由檢察官或公民投票案提案人之領銜人提起（第58條規定）；另於第59條規定投票權人發覺有構成公民投票無效、公民投票案通過或否決無效之情事時，得於投票結果公告之日起7日內，檢具事證，向檢察官舉發之（即單純投票權人僅有檢舉權）。嗣於107年1月3日修正公布之公投法第6章「公民投票爭訟」，有關公民投票無效之訴及確認公民投票案通過或不通過之訴，同原規定仍以檢察官及提案人之領銜人為提起者（第48、50條）；第51條同原規定，投票權人發覺有構成公民投票無效、公民投票案通過或不通過無效之情事時，係向檢察官舉發；主管機關駁回公民投票提案、認定連署不成立或於法定期間內不為決定者，規定提案人之領銜人得依法提起行政爭訟（第53條第1項）。至公投法刪除原第55條規定，其立法理由中之說明記載：「㈠公民投票案經主管機關之核定並非最終決定，仍需進行連署達一定門檻後經公民投票最後決定，此時賦予立法機關就該案得提起行政爭訟之權，並無實益。㈡如前述，公民投票案經投票決定後乃為國民總意志之具體展現，在公民投票案經主管機關核定之際，卻賦予代議機關就該案提起行政爭訟之權，無非藉以干擾公民投票案之進行（同條第4項規定參照），實有違公民投票制度直接民權之立法意旨。㈢行政爭訟之決定與公民投票之決定發生相矛盾時，如何處理？本項之規定不僅違反憲政原理，且以立法機關介入公民投票程序事項判斷之爭議，徒然治絲益棼。」等語（立法院公報第106卷第113期院會紀錄參照）。可知，修正前公投法原就提案階段（公民投票結果公告前）得由領銜提案人、立法委員或議員提起之規定業已刪除，現行公投法就何人有訴訟權能，僅規定在公民投票結果公告後，檢察官、提案人領銜人得提起行政爭訟，且未採取一般人均得提起救濟之公益訴訟制度（行政訴訟法第9條參照）。另明定於有公民投票無效或公民投票案通過或不通過無效之情事，係由檢察官或領銜提案人提起訴訟，一般投票權人僅具舉發權。是依前述公投法規定及修法理由，無論在公民投票結果公告前或後，公投法並未賦予領銜提案人或檢察官以外之一般人訴訟權能。 |
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