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發佈日期：2024/01/11 |
一行為不二罰與「法律上一行為」
──最高行政法院一一一年度上字第一○九號判決
概念索引：行政罰法／一行為不二罰
主旨
在具體個案中，分別違反醫療法第108條第1款與第6款所定行政法上義務的數行為，就無法僅以「法律上一行為」論罰，否則就會發生評價不足的結果。
相關法條
醫療法第108條；行政罰法第25條
說明
一、爭點與選錄原因
（一）爭點說明
一行為不二罰與「法律上一行為」。
（二）選錄原因
本件涉及一行為不二罰中之「一行為」如何認定。
二、相關實務學說
（一）相關實務
關於行為數的認定，須綜合考量法規範構成要件、保護法益及處罰目的等因素（釋字第754號解釋理由參照），且如係實質上之數行為，原則上得分別處罰之；如係單一行為，就行政制裁程序而言，則有「一行為不二罰」原則之適用。（臺北高等行政法院108年度簡上字第86號判決） （二）相關學說 自然的一行為係指單純的一個決意一個動作，或雖由若干部分組成，但仍基於一個決意，且時間與空間緊密，旁觀者通常視之為一個行為之謂；法律上一行為，係指多次以相同或不同行為態樣來實現法律單一之構成要件，並以此緊密關聯性而透過法律形成一事實行為，或屬持續性或接續性行為，而法律上亦將其評價為單一行為。 三、本案見解說明
在具體個案中，分別違反醫療法第108條第1款與第6款所定行政法上義務的數行為，就無法僅以「法律上一行為」論罰，否則就會發生評價不足的結果。
選錄
本院判斷如下：
醫療法第108條第1款及第6款分別是為規範不同的違反行政法上義務行為： 1.違規行為數的認定，應考量法規範的構成要件、保護法益及處罰目的等因素，就具體個案的事實情節，依社會通念綜合判斷 行政罰法第25條規定：「數行為違反同一或不同行政法上義務之規定者，分別處罰之。」其立法理由是以：「行為人所為數個違反行政法上義務之行為，若違反數個不同之規定，或數行為違反同一之規定時，與前條單一行為之情形不同，為貫徹個別行政法規之制裁目的，自應分別處罰。此與釋字第503號解釋『一事不二罰』之意旨並不相違。」準此，違反行政法上義務的行為，涉及處罰規定時，如為實質上的數行為，原則上應分別處罰。至於違規行為數的認定，須考量法規範的構成要件、保護法益及處罰目的等因素，就具體個案的事實情節，依社會通念綜合判斷。 2.醫療法第108條第1款與第6款規定，具有不同的規範目的、構成要件及保護法益，解釋適用時無法相互替代 醫療法第108條第1款、第6款規定：「醫療機構有下列情事之一者，處新臺幣5萬元以上50萬元以下罰鍰，並得按其情節就違反規定之診療科別、服務項目或其全部或一部之門診、住院業務，處1個月以上1年以下停業處分或廢止其開業執照：一、屬醫療業務管理之明顯疏失，致造成病患傷亡者。……六、從事有傷風化或危害人體健康等不正當業務。……」其中第6款規定，於75年11月24日醫療法制定時即有規範（當時為第81條第1項第2款）；而第1款規定，依立法院第五屆第四會期衛生環境及社會福利、司法二委員會議第一次聯席會議紀錄（原審卷1第589-595頁）及二、三讀院會紀錄（原審卷1第597-612頁），該款文字是依照鄭三元等委員提案通過，鄭委員提案增訂理由載明：「因醫院、診所醫事人員之疏失，危害病患健康甚及生命，現行醫療法中竟無對之作應有處分之相關規定；爰提案修正醫療法第81條，……說明：一、A醫院、B診所，因錯打針劑、配錯藥劑，肇致病患或亡或傷，民眾為之恐慌莫名。而如此重大的醫療疏失，只能對醫院負責人處以新臺幣15萬元罰款，未能對醫院（所）作進一步『撤銷開業執照』之處分，民眾咸認法有不足。……三、擬修正醫療法第81條，……增列第1項第1款：『屬醫療機構醫療業務管理之明顯疏失，致造成病患傷亡者』之規定……」（原審卷1第613頁）。由上述立法歷程可知，由於醫療法第108條第6款規定無法規範醫療機構因管理疏失配錯藥劑致使病患傷亡的行為，故於93年4月28日修正公布醫療法時增訂現行第108條第1款規定，可見醫療法第108條第1款及第6款的規範（管制）目的及處罰行為的範圍，都顯不相同。 醫療法第108條第1款規定，必須因「屬醫療業務管理之明顯疏失」，導致「造成病患傷亡」的結果，而處罰因過失行為而導致的結果（結果罰或實害罰）；第6款規定，則只要從事有危害人體健康等不正當業務即可成立，是處罰從事危害人體健康風險的故意或過失行為（行為罰），可見二者的構成要件也明顯不同。 醫療法第108條第1款規定兼有保障「健全醫療機構內部的管控」、「提高醫療品質」等社會法益及「保障病人權益」、「增進國民健康」等個人法益的功能；而第6款規定，則較為著重在「保障病人權益」、「增進國民健康」等個人法益的功能，二者所保護的法益也不相同。 醫療法第108條第1款與第6款規定，既然在規範（管制）目的、處罰行為的範圍、構成要件及保護法益等方面，都有所不同，則彼此間顯然不具有可完全「包含」或「包含於」的關係，解釋適用上更無法相互替代。因此，在具體個案中，分別違反醫療法第108條第1款與第6款所定行政法上義務的數行為，就無法僅以「法律上一行為」論罰，否則就會發生評價不足的結果。原審以醫療法第108條第1款與第6款規定均有致造成病患傷亡的要件，而認二者侵害法益相同，醫療機構如於密集時間以緊接舉動違反醫療法第108條第1款、第6款所定的行政法義務，應視其是否出於單一意思，而決定其違規行為數，故醫療機構倘有不法性更高的明知為禁藥仍入藥，而從事危害人體健康的不正當業務時，其為規避查核，於醫療機構外私自調配乃屬常態，縱有其他醫療業務管理上的疏失，而誤用其他禁藥或私自調劑的情形，仍屬違反行政法上義務的單一意思，而涵蓋於醫療法第108條第6款規定中，評價為法律上一行為即可等語，有判決適用法規不當的違法。上訴意旨指摘原判決違法，即堪採取。 |
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