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發佈日期：2024/10/17 |
土地所有權人對現有巷道之認定如有不服，應如何救濟
──臺北高等行政法院高等庭一一一年度訴字第三二○號判決
概念索引：行政訴訟法／確認訴訟
主旨
土地所有權人對現有巷道之認定如有不服，原則上應提起撤銷訴訟以為救濟，應不許逕行提起公用地役關係不存在確認訴訟。
相關法條
行政程序法第92條；行政訴訟法第6條；市區道路條例第4條；建築法第1條、第2條、第42條、第48條、第101條
說明
一、爭點與選錄原因
（一）爭點說明
土地所有權人對現有巷道之認定如有不服，應如何救濟？
（二）選錄原因
本件涉及訴訟類型選擇及補充性原則。
二、相關實務學說
（一）相關實務
現有巷道的種類多元，須具備一定的條件始得成立，成立與否、範圍如何，直接影響土地所有權人的財產權、鄰人通行自由或為建築的財產權行使等，主管機關依實際情況所為的認定，是就已經存在的法律狀態為拘束性確認，屬確認性質的一般處分。土地所有權人如有不服，基於確認訴訟補充性，原則上應提起撤銷訴訟以為救濟，而非提起確認訴訟。提起確認訴訟，違反確認訴訟補充性者，起訴即不合法。（臺北高等行政法院111年度訴字第141號判決參照）
（二）相關學說
依行政訴訟法第6條第1項規定提起確認已執行完畢或因其他事由而消滅之行政處分為違法之訴訟，亦應以所欲確認違法之行政處分係對其不利益者為限始得提起該訴訟。
三、本案的見解說明
（一）具有公用地役關係之現有巷道，係因具備一定之條件而成立，其是否成立、通行範圍如何，直接影響該土地所有權人之財產權、相鄰土地所有權人對於使用土地建築之財產權行使及人民通行自由之保障，主管機關依實際情況所為之認定，乃是就已經存在的法律狀態，為拘束性確認，核屬確認性質之行政處分。
（二）土地所有權人如有不服，原則上應提起撤銷訴訟以為救濟，基於確認訴訟之補充性原則，應不許逕行提起公用地役關係不存在確認訴訟。 選錄
建築基地應有一定之寬度與建築線相連接，並應以已經公告道路之境界線或另以現有巷道之境界線指定為建築線，而申請建築執照，原則上應先向直轄市、縣（市）主管機關申請指定建築基地之建築線。準此，除已經公告之道路外，現有巷道存在與否之認定，乃建築線指定與建築執照核發之前提，而現有巷道之類型，除土地所有權人出具供公眾通行同意書之私設通路等型態外，尚包括具有公用地役關係之既成道路。又按公用地役關係乃私有土地而具有公共用物性質之法律關係，與民法上地役權之概念有間，久為我國法制所承認。既成道路成立公用地役關係，首須為不特定之公眾通行所必要，而非僅為通行之便利或省時；其次，於公眾通行之初，土地所有權人並無阻止之情事；其三，須經歷之年代久遠而未曾中斷，所謂年代久遠雖不必限定其期間，但仍應以時日長久，一般人無復記憶其確實之起始，僅能知其梗概（例如始於日據時期、八七水災等）為必要。至於依建築法規及民法等之規定，提供土地作為公眾通行之道路，與因時效而形成之既成道路不同，非前揭所指之公用地役關係。又因地理環境或人文狀況改變，既成道路喪失其原有功能者，則應隨時檢討並予廢止（參釋字第400號解釋理由書）。據此，所謂公用地役關係，係指私法上所有權人之所有物在國家或行政主體所設定的公共目的範圍內負有公法上的供役性。私法上所有權人一方面在對其所有物的使用，負有公法上公用地役關係存在範圍內容忍公眾使用之義務，另一方面，所有權人亦在其所負有容忍義務範圍內，不再承擔對該物修繕、管理與維護之義務，而由國家或行政主體承擔。而具有公用地役關係之現有巷道，係因具備一定之條件而成立，司法實務已肯認得以事實性狀態的時效理由成立公用地役關係，無須國家或行政主體另作成設定公用之行政處分或設定公用地役關係之行政處分，但嚴格要求既成道路成立公用地役關係須具備上開之3項要件。私有土地上所形成之供不特定公眾通行之用的道路，在公法上如認已存在公用地役關係，則其所有權之行使應受限制。
行政訴訟法第6條規定：「（第1項）確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。（第3項前段）確認訴訟，於原告得提起或可得提起撤銷訴訟、課予義務訴訟或一般給付訴訟者，不得提起之。」是確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，係原告對於公法上法律關係成立或不成立與被告機關有爭議，因公法上法律關係不明確，有以確認判決將其除去之法律上利益，而提起之確認訴訟。所謂有即受確認判決之法律上利益，係指原告之權利或法律上利益，有因該所主張公法上法律關係成立或不成立侵害之危險，且得以確認判決除去者而言。若所有權人爭執其所有之土地不成立或不存在公用地役關係者，即難認無確認之法律上利益。憲法第16條雖明文保障人民之訴訟權，然而人民的訴訟權並非毫無限制而得任意利用法院，人民於訴訟程序應選擇最迅速有效之訴訟種類解決紛爭。而確認訴訟並非用以補救遲誤撤銷訴訟、課予義務訴訟救濟期間之手段，確認行政處分為違法及公法上法律關係成立或不成立之訴訟，須於自始不得提起撤銷訴訟、課予義務訴訟或一般給付訴訟時，才得提起之，此為確認訴訟補充性之表現。故對於違法但非無效之行政處分，應循序提起撤銷訴訟，始為正辦；若原告怠於提起訴願及撤銷訴訟，聽任行政處分確定，然後再以無起訴期間限制之確認訴訟，向行政法院主張行政處分違法，不唯有違訴願前置主義，且提起行政爭訟之法定期間亦形同虛設，甚至有害法律秩序之安定，因此，於原得提起撤銷訴訟之情形下，提起確認行政處分為違法訴訟即為法所不許（最高行政法院105年度判字第502號判決參照）。據此，關於公法上法律關係成立與否之爭議，當事人得以提起撤銷訴訟達到相同之權利保護時，應不得提起確認訴訟。又所謂行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為，此行政程序法第92條第1項定有明文。依此，行政處分乃是行政機關單方所為規制措施，所稱規制，係以設定法律效果為目的，具有法律拘束力之意思表示，而規制之法律效果，在於設定、變更或廢棄權利及義務，或對權利義務為有拘束力之確認。至所採取之方式，不以文字或語言為限，也不因其用語、形式以及是否有後續行為或記載不得聲明不服之文字而有異。依前揭規定可知，建築基地因面臨具公用地役關係之巷道，得申請指定建築線而申請建築。此種具有公用地役關係之現有巷道，係因具備一定之條件而成立，其是否成立、通行範圍如何，直接影響該土地所有權人之財產權、相鄰土地所有權人對於使用土地建築之財產權行使及人民通行自由之保障，主管機關依實際情況所為之認定，乃是就已經存在的法律狀態，為拘束性確認，核屬確認性質之行政處分。土地所有權人如有不服，原則上應提起撤銷訴訟以為救濟，基於確認訴訟之補充性原則，應不許逕行提起公用地役關係不存在確認訴訟。 況且，行政程序法第100條規定：「書面之行政處分，應送達相對人及已知之利害關係人；書面以外之行政處分，應以其他適當方法通知或使其知悉。一般處分之送達，得以公告或刊登政府公報或新聞紙代替之。」可知，書面行政處分採取到達主義，必須將處分送達於應受送達人；僅於一般處分之情形，其處分相對人不特定，得以公告方式代替書面行政處分之送達，是為例外。又訴願法第14條規定：「（第1項）訴願之提起，應自行政處分達到或公告期滿之次日起三十日內為之。（第2項）利害關係人提起訴願者，前項期間自知悉時起算。但自行政處分達到或公告期滿後，已逾三年者，不得提起。」是該條所謂達到，係指將該處分書送達於應受達人而言。又行政程序法第92條第2項前段規定：「前項決定或措施之相對人雖非特定，而依一般性特徵可得確定其範圍者，為一般處分，適用本法有關行政處分之規定。」、第110條第1項、第2項規定：「書面之行政處分自送達相對人及已知之利害關係人起；書面以外之行政處分自以其他適當方法通知或使其知悉時起，依送達、通知或使知悉之內容對其發生效力。一般處分自公告日或刊登政府公報、新聞紙最後登載日起發生效力。但處分另訂不同日期者，從其規定。」關於行政機關認定成立公用地役關係之現有巷道之處分，雖對一般用路人而言，係屬非特定之相對人，惟對於受認定為現有巷道之私有土地所有權人而言，係屬確認該私有土地提供公眾使用之權利狀態之處分，如上所述，應屬對特定相對人之處分，且該處分已使該私有土地所有權人財產權支配之範圍及內容受到限制，形成其個人特別之犧牲，於此，行政機關除應就該認定為現有巷道之處分作成公告以一般處分送達方式令一般人知悉外，並應同時以受認定為現有巷道之該私有土地所有權人為處分之相對人，依行政程序法第1章第11節之相關規定送達該公告而通知該土地所有權人，始得謂合法之送達，並對該私有土地所有權人發生規制效力。 |
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