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發佈日期：2024/11/13 |
政府闢建道路與公法上不當得利
──最高行政法院一○九年度上字第九六六號判決
概念索引：行政法／公法上不當得利
主旨
無論依何方式取得土地以闢建道路，經費之支出勢所難免，如未支付對價或未徵得所有權人同意即使用他人土地，即屬受有利益。
相關法條
憲法第15條；民法第179條
說明
一、爭點與選錄原因
（一）爭點說明
政府闢建道路與公法上不當得利。
（二）選錄原因
本件涉及政府機關使用私人之土地以開闢道路供人民通行，如未支付對價或未徵得所有權人同意即使用私人土地，是否即屬受有利益。
二、相關實務學說
（一）相關實務
在公法領域發生財產變動，一方無法律上原因受有利益，致他方受有損害，即構成公法上不當得利，本於依法行政原則，不合法之財產變動應予回復，受有損害之他方對受有利益之一方，即有不當得利返還請求權（釋字第515號解釋參照）。
（二）相關學說
公法上不當得利返還請求權，係於公法之法律關係中，受損害者對無法律上之原因而受領給付者，請求其返還所受利益之權利，以調整當事人間不當之損益變動。參諸民法第179條規定，公法上不當得利返還請求權需具備以下四要件：1.須為公法關係之爭議。2.須有一方受利益，他方受損害；於此要件之認定上，應進一步區分給付型不當得利與非給付型（侵益型）不當得利，於前者，受領特定給付即為受利益，提供給付即屬受損害；於後者利用他人之物或權利為受利益，自己之物或權利為他人所使用即為受損害。3.受利益與受損害之間須有直接因果關係。4.受利益係無法律上原因。
三、本案的見解說明
（一）政府機關倘若需要使用人民之土地，必須遵循正當之程序始得徵用，非謂有公益需求即可未經允許即占用人民之土地。
（二）無論依何方式取得土地以闢建道路，經費之支出勢所難免，如未支付對價或未徵得所有權人同意即使用他人土地，即屬受有利益。 選錄
按公法上不當得利返還請求權，係於公法之法律關係中，受損害者對無法律上之原因而受利益者，請求其返還所受利益之權利，以調整當事人間不當之損益變動。雖然公法上不當得利，目前尚無實定法加以規範，惟為公法上固有之法理，其意涵應藉助民法不當得利制度來釐清。參酌民法第179條規定：「無法律上之原因而受利益，致他人受損害者，應返還其利益。雖有法律上之原因，而其後已不存在者，亦同。」可認公法上不當得利返還請求權需具備以下要件：⑴須為公法關係之爭議；⑵須有一方受利益，他方受損害；⑶受利益與受損害之間須有直接因果關係；⑷受利益係無法律上原因。又政府機關本有依法開闢、建設道路供人民通行之義務，倘若需要使用人民之土地，必須遵循正當之程序始得徵用，非謂有公益需求即可未經允許即占用人民之土地，應避免損害人民之財產權，以符合憲法第15條保障人民財產權之意旨，而無論依何方式取得土地以闢建道路，經費之支出勢所難免，如未支付對價或未徵得所有權人同意即使用他人土地，即屬受有利益。
經查，上訴人使用被上訴人所有系爭土地係未合法協議價購或徵收，且未支付對價，而此情事之發生係因大寮鄉公所及公路局於81至84年間開闢道路所造成，又高雄縣、市於99年12月25日合併改制為直轄市後，該道路由工務局接管，並由上訴人辦理道路用地取得業務等情，為原審所確定之事實，則上訴人使用被上訴人所有系爭土地並未經合法徵收程序且未支付對價，上訴人無法律上之原因，占有使用被上訴人所有系爭土地，致被上訴人受有損害，從而，原審判命上訴人應給付被上訴人未罹於時效之公法上不當得利408,497元，及自起訴狀繕本送達翌日即107年10月27日起至清償日止，按年息百分之5計算利息，即屬有據。上訴意旨主張：受有利益者為大寮鄉公所及公路局，並非嗣後接管該道路之工務局而由其下級機關之上訴人承受，且實際占有使用系爭土地之下級機關為高雄市政府工務局養護工程處（下稱「養工處」），亦非上訴人，原判決未說明上訴人究有何占有使用系爭土地而受利益之情形，即有不備理由及適用法令不當之違法，又縱認應由工務局及其下級機關負責，應僅就99年12月25日接管後實際占有使用系爭土地之期間負不當得利返還責任，原判決卻認上訴人應給付自97年6月27日至107年6月26日所發生之不當得利，顯有矛盾云云。惟原判決已論明：依地方制度法第14條及第18條第10款規定，直轄市為地方自治團體，直轄市道路之規劃、建設及管理為直轄市自治事項；而高雄市為加強市區道路設施之維護及使用管理，制定道管自治條例，依該條例第2條第1項及第4項、工務局組織規程第8條、新工處組織規程第3條第6款規定，復參以高市府108年函載明：「……查本市大寮路及光明路於開闢當時，需地機關分別為前高雄縣大寮鄉公所及臺灣省交通處公路局，嗣縣市合併後，前開道路由本府工務局接管，並由本府工務局新建工程處辦理道路用地取得等業務。」可知高雄市大寮路及光明路雖為大寮鄉公所及公路局所開闢，然高雄縣、市於99年12月25日合併改制為直轄市後，前開2道路已由高雄市市區道路之主管機關即工務局接管，而道路用地取得業務則由上訴人辦理，依此，未支付對價而使用系爭土地並受有利益之人為上訴人，上訴人既因系爭土地開闢為道路，侵害原歸屬於被上訴人所有權之使用權益而受有利益，被上訴人逕依公法上不當得利法律關係，對上訴人請求使用系爭土地之相當租金損害，即屬有據，而應准許等語，已敘明其得心證之理由，經核並無違誤。上訴人主張實際受有利益者，為大寮鄉公所及公路局，或是負責道路保養、修護、改善業務而實際占有使用系爭土地之養工處，並非上訴人乙節，無非仍執其主觀見解而再事爭執，所訴委不足取。又系爭土地所在之高雄市大寮路及光明路，既於高雄縣、市99年12月25日合併改制為直轄市後，由高雄市市區道路之主管機關即工務局接管，並由上訴人概括承受道路用地取得業務，則原審判命上訴人應給付被上訴人未罹於時效之公法上不當得利及法定利息，即無不洽，上訴人主張其僅就99年12月25日接管後，實際占有使用系爭土地之期間負不當得利返還責任乙節，仍無可採。 |
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