 看更多公法類焦點判決 |
發佈日期：2024/12/11 |
補償請求權之依據
──臺北高等行政法院一一○年度訴字第三三號判決
概念索引： 憲法／財產權／特別犧牲
主旨
憲法第15條規定得作為補償請求權的依據，並可類推適用相類似的法令規範訴請法院實現。
相關法條
憲法第7、15條
說明
一、爭點與選錄原因
（一）爭點說明
補償請求權之依據？
（二）選錄原因
國家就人民之特別犧牲所應給予之補償，是否限於法律有明文規定之情形？換言之，縱發生人民特別犧牲之情事，但法律就該情事並未明文應給予補償時，人民是否即無請求補償之權利？無法律，即無補償？
二、相關實務學說
（一）相關實務
1.釋字第747號解釋：「需用土地人因興辦土地徵收條例第3條規定之事業，穿越私有土地之上空或地下，致逾越所有權人社會責任所應忍受範圍，形成個人之特別犧牲，而不依徵收規定向主管機關申請徵收地上權者，土地所有權人得請求需用土地人向主管機關申請徵收地上權。」解釋理由書表示：「憲法上財產權保障之範圍，不限於人民對財產之所有權遭國家剝奪之情形。國家機關依法行使公權力致人民之財產遭受損失（諸如所有權喪失、價值或使用效益減損等），若逾其社會責任所應忍受之範圍，形成個人之特別犧牲者，國家應予以合理補償，方符憲法第15條規定人民財產權應予保障之意旨（本院釋字第440號解釋參照）。國家如徵收土地所有權，人民自得請求合理補償因喪失所有權所遭受之損失；如徵收地上權，人民亦得請求合理補償所減損之經濟利益。按徵收原則上固由需用土地人向主管機關申請，然國家因公益必要所興辦事業之設施如已實際穿越私人土地之上空或地下，致逾越所有權人社會責任所應忍受範圍，形成個人之特別犧牲，卻未予補償，屬對人民財產權之既成侵害，自應賦予人民主動請求徵收以獲補償之權利。」
2.釋字第813號解釋：「……於歷史建築所定著之土地為第三人所有之情形……土地所有人，如因定著於其土地上之建造物及附屬設施，被登錄為歷史建築，致其就該土地原得行使之使用、收益、處分等權能受到限制，究其性質，屬國家依法行使公權力，致人民財產權遭受逾越其社會責任所應忍受範圍之損失，而形成個人之特別犧牲，國家應予相當補償。文化資產保存法第9條第1項及第18條第1項規定，構成對上開情形之土地所有人之特別犧牲者，同法第99條第2項及第100條第1項規定，未以金錢或其他適當方式給予上開土地所有人相當之補償，於此範圍內，不符憲法第15條保障人民財產權之意旨。」解釋理由書表示：「憲法上財產權保障之範圍，不限於人民對財產之所有權遭國家剝奪之情形。國家雖未剝奪人民之土地所有權，但限制其使用、收益或處分已逾其社會責任所應忍受之範圍，形成個人之特別犧牲者，國家亦應予土地所有人相當之補償，始符合憲法保障人民財產權之意旨。」 3.憲法法庭111年憲判字第15號判決主文：「中華民國59年2月9日修正公布之農田水利會組織通則第11條第2項前段規定：『原提供為水利使用之土地，應照舊使用』（109年7月22日制定公布之農田水利法第11條第1項規定：『本法施行前提供農田水利會水利使用之土地，應照舊使用。』意旨相同）。其應照舊使用之土地，如屬人民所有，而未以租用、價購或其他方式取得權源，因其已形成個人之特別犧牲，即應依法徵收，給予相當之補償，並於3年內擬定徵收補償相關計畫，籌措財源，俾於合理期限內逐步完成徵收補償，始符憲法第15條保障人民財產權之意旨。」其判決理由表示：「憲法第15條規定人民財產權應予保障，旨在確保個人依財產之存續狀態，行使其自由使用、收益及處分之權能，並免於遭受公權力或第三人之侵害，俾能實現個人自由、發展人格及維護尊嚴（釋字第400號、第732號、第747號及第813號解釋參照）。國家將人民所有之特定財產設定為公物，致人民就該財產無從自由使用收益，基於法治國家之要求，自須具備設定公物關係之權源，如欠缺權源，因其已形成個人之特別犧牲，即應依法徵收，給予相當之補償，始符憲法保障人民財產權之意旨。」 （二）相關學說
若以法無明文為由而禁止遭受特別犧牲之人民享有請求國家徵收或補償之權利，則無異於強令人民應配合國家既有法律而苟活。
三、本案的見解說明
憲法第15條規定得作為補償請求權的依據，並可類推適用相類似的法令規範訴請法院實現。
選錄
依我國釋憲實務，人民的財產權因公益而受有特別犧牲時，依憲法第15條規定應有補償請求權，至於是否構成特別犧牲，必須就個案情形加以判斷：
1.依上開司法院大法官解釋或憲法法庭判決可知，人民的財產權因國家機關為公益目的，行使公權力而受有損害時，基於財產權的社會義務性，在一定程度內為財產權人社會責任所應忍受的範圍，無補償問題（即無須補償的財產權內容界定及限制規範），但若財產權人受損害的程度已逾越社會責任所應忍受的範圍，而有失公平時，即形成個人的特別犧牲，基於憲法第7條平等權、第15條財產權保障，國家應給予合理的補償（即公用徵收，以及應予補償的財產權內容界定及限制規範）。據此，因公益而受特別犧牲的財產權人應享有補償請求權。 2.由於財產權的屬性有別，例如土地受限於天然環境，沃土良田與貧瘠荒原、泥灘地與岩盤地、斷層帶與非斷層帶的土地使用方式與客觀價值本有差異；加上財產權人對財產的主觀認知與期待也有不同，以及造成權利侵害的行為類型、程度、所欲追求的公益目的等不同，欲以抽象文字統一界定特別犧牲的意涵有其困難。因此公權力行為對於財產權的限制是否構成特別犧牲，應視個別情形予以判斷，可就限制目的、手段型態、限制程度、損失程度、土地狀況及條件、社會需求、限制期間及有無既得權益等要素，綜合判斷是否構成特別犧牲……；或佐以個別處分理論（財產權限制屬通案性或個案性）、本質減損理論（嚴重侵害財產權本質上極為重要的經濟性功能）、值得保護理論（依歷史沿革、一般社會通念及法律意旨等因素探究財產價值是否值得保護）、期待可能性理論（依限制的程度、時間、範圍、社會通念及法律意旨等因素，探究對財產權侵害是否已達難於忍受或期待的程度）、嚴重性理論（德國聯邦行政法院所提出，以期待可能性理論為基礎，探究對財產權侵害是否重大）、目的相左理論（法律所為的限制符合財產本身的功能或使用權能時，屬財產權的社會義務範圍，無須補償）、情狀關聯性理論（德國聯邦普通法院所提出，依個別財產所處的特殊情狀，本負有一定的義務時，屬財產權的社會義務範圍，無須補償）、私使用性理論（於財產權喪失其私有利用價值，而僅具公共使用性時，應予補償）等學說，輔助特別犧牲理論的建構……。 憲法第15條規定得作為補償請求權的依據，並可類推適用相類似的法令規範訴請法院實現： 1.特別犧牲補償請求權源自憲法平等權及財產權保障，因為是對國家為公益目的造成人民權利損害的反制，具有防禦權的性質，與社會福利等涉及國家給付能力的社會權或授益權屬性不同，其具體的補償標準、內容及權利行使方式，固以立法明定為妥適，但現實的情況常常是法無明文，此時如以「無法律，無補償」為由，一概否定人民源自憲法的特別犧牲補償請求權，人民憲法權利的防禦功能即難以實現。為避免因立法疏漏造成個案不公平的情形，行政法院應得透過憲法基本權條款、司法院的憲法解釋及法理，提供個案救濟。此已為我國法學界普遍看法……。在法令有時而窮的情況下，由法院直接適用憲法，類推適用有關法令規範，透過個案漸進發展，實有補立法不足，即時提供人民權利保護的作用，無違權力分立。 2.我國司法實務，也有在法無明文的情況下，透過憲法及學理，類推適用相關法令，創設公法上請求權的前例，……因公益而特別犧牲的補償請求已有諸多司法院大法官解釋或憲法法庭判決加以闡述，具憲法基礎，自應參照前引實務案例，透過憲法、法理及類推適用的法學方法，於裁判中肯認。 原告所有系爭土地已因75年6月27日公告達到幾乎完全喪失私使用性的程度，受有特別犧牲，原告應有補償請求權，得類推適用文資法第84條第3項、第20條第4項及行政訴訟法第189條第2項規定，請求被告農委會為合理的補償： 1.依上述規定可知，包括自然地景（含自然保留區）在內的文化資產的指定或登錄，具有充實國民精神生活，發揚多元文化及保育自然生態等公益目的。又文資法對於「暫定自然地景（含自然保留區）」的補償是類推適用暫定古蹟的補償。至於經指定、公告為「自然地景（含自然保留區）」者，則無有關的補償規定。原告所有的系爭土地經指定、公告為自然保留區，是否享有損失補償的請求權，應檢視其是否符合特別犧牲的要件，於有為公益而特別犧牲時，依憲法第15條財產權保障，仍應肯認有損失補償的請求權，不因立法者有意或無意地漏未立法規範即拒予保障，此為憲法財產權保障的誡命。 2.補償的標準，在法律沒有明文規定的情況下，本應先類推適用文資法第84條第3項有關規定「暫定自然地景（含自然保留區）」的補償規定，再準用第20條第4項關於暫定古蹟的補償。惟文資法第20條第4項也僅是規定「主管機關應給與合理補償；其補償金額以協議定之」，仍無具體的補償標準，是於協議不成時，應由法院依具體個案情形予以認定。參酌司法院大法官釋字第400、409、425、440號等解釋可知，損失補償並未採取「完全補償」的立場，而是以「合理補償」為原則。文化部105年12月5日文資綜字第1053012447號函雖表示：「有關文化資產保存法第20條第4項規定，乃屬行政法上損失補償之具體規範，此本係主管機關基於文資保存維護之公益目的，合法將建造物列為暫定古蹟，致人民財產受損失時，應予補償之規定。其通常包括以下三要件：『1、合法之行政行為；2、人民財產權益受損失；3、財產損失與行政行為有因果關係。』，且其係以填補損失為目的，故不包括消極損害所失之利益，例如所損失之利潤、預期之收入或精神上損失等。」（本院卷1第415頁）然此僅在說明損失補償的標準，不同於損害賠償，沒有民法第216條規定所受損害及所失利益的區分，尚非指土地所有權人就土地未來的利用可能性，不受財產權保障，不應列入合理補償的評估。換言之，不能因實施公權力行為的當下，土地尚未開發利用，即認為因公益而受有特別犧牲的土地沒有補償的必要。又行政訴訟法第189條第2項規定：「當事人已證明受有損害而不能證明其數額或證明顯有重大困難者，法院應審酌一切情況，依所得心證定其數額。」其立法理由表示：「損害賠償訴訟，原告已證明受有損害，而有客觀上不能證明其數額或證明顯有重大困難之情事時，如仍強令原告舉證證明損害數額，非惟過苛，亦不符訴訟經濟之原則，爰參照民事訴訟法第222條第2項之規定，增訂第2項……。」雖是針對「損害賠償」訴訟為規範，然於「損失補償」的領域，於證明已受有特別犧牲時，同樣有財產權受負擔程度難以證明的情形，具有類似性，應得類推適用，由行政法院審酌一切情況，依所得心證定其合理的補償數額。 |
| 看更多公法類焦點判決 |
