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發佈日期：2025/04/23 |
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有線電視系統營運許可之性質何
──臺北高等行政法院一一○年度訴字第一一五九號判決
【主旨】
中央主管機關所核發之有線電視系統營運許可，性質上屬「附終期之授益行政處分」。
【概念索引】
行政程序法／附款
【關鍵詞】
【相關法條】
有線廣播電視法第1、11、12、20、21條；行政程序法第93、94條
【說明】
一、爭點與選錄原因
（一）爭點說明
有線電視系統營運許可之性質。
（二）選錄原因
涉及行政處分附款之相關爭議。
二、相關實務學說
（一）相關實務
對於裁量處分，於行政機關如知附款違法將為其他決定者，人民應提起課予義務訴訟，請求判決行政機關應作成無附款之相同處分或依法院之法律見解為新決定，不得以撤銷訴訟單獨請求撤銷附款，否則，無異剝奪行政機關之裁量權，強制其作成原來如無該附款即不須作成，或不欲作成之行政處分（最高行政法院108年度判字第294號判決要旨參照）。
所謂行政處分之負擔，指附加於授益處分之特定作為、不作為或忍受之義務，就其本質而言，原非不可單獨以行政處分之形態表現，而可單獨對之提起行政爭訟，但因附隨於授益處分而成為附款之一種，由於附款（負擔）並不以處分之文字上表明其為附款〈負擔〉為限，是否為附款（負擔）之判斷，當探求受益人原始申請及相對應授益處分之內容定之，苟僅係對人民之申請內容或範圍加以某種限制，則屬行政處分主要規律內容，如外加於申請內容以外，而可單獨以行政處分之形態表現，並可單獨對之爭訟者，則屬負擔。（臺北高等行政法院97年度訴字第2136號判決參照） （二）相關學說
附款者，乃行政機關以條件、負擔、期限或保留廢止權等方式，附加於行政處分之主要內容的意思表示。如僅重申法律規定之意旨，而無增減法律規定內容或效力，自非屬行政處分之附款。
三、本案見解說明
中央主管機關所核發之有線電視系統營運許可，性質上屬「附終期之授益行政處分」。
【選錄】
有線廣播電視法第1條規定：「為促進有線廣播電視事業之健全發展，保障公眾視聽之權益，增進公共利益與福祉，維護視聽多元化，特制定本法。」第11條第1項規定：「申請經營有線廣播電視服務者，應填具申請書連同營運計畫，向中央主管機關申請籌設許可。」第12條第1項規定：「申請經營有線廣播電視服務之案件有下列情形之一者，中央主管機關應駁回其申請：一、違反第6條第3項規定。二、違反第7條第1項規定。三、違反第8條第1項或第2項規定。四、違反第9條第1項至第4項、第6項或第7項規定。五、違反第10條第1項至第3項規定。六、違反第15條第1項規定。七、申請人因違反本法規定經撤銷、廢止籌設或經營許可未逾2年。八、申請人之董事、監察人、經理人或申請人為設立中公司，其發起人有公司法第30條各款情事之一。」第20條第3項規定：「系統經查驗合格後，籌設人始得向中央主管機關申請核發經營許可執照。」第21條第1項規定：「系統經營者之經營許可執照有效期間為9年。」是可知，有線廣播電視法對於有線電視系統經營者之市場進入，係採許可之高度管制架構，中央主管機關所核發之有線電視系統營運許可，性質上屬「附終期之授益行政處分」，有效期間為9年。
有線廣播電視法第31條第1、2、6項規定、有線廣播電視系統經營者申請換發經營許可執照審查辦法第2條、第13條規定可知，有線電視系統經營者於營運許可期限屆滿仍欲經營時，應於法定期限內向中央主管機關申請換發另一性質上屬「附終期之授益行政處分」，有效期間同為9年，然與前引之有線廣播電視法第11條及第12條關於發照之規定相較，有線廣播電視法明文區分發照與換照兩種不同管制措施。不同於擬初次或重新進入市場之申請人，已取得營運許可之現行系統經營者至少在申請時，業經中央主管機關審查認定滿足有線廣播電視法所規定之積極與消極主、客觀資格要件，則在營運許可屆滿前之換照程序中，對於已屬現行業者之申請人，則採行密度較低之管制架構。因為一方面，中央主管機關對申請人之過往經營績效以及營運狀況已有相當程度之掌握與瞭解，法定之管制目的是否在換照後能繼續實現或獲得維繫，管制機關已有較為充分之資料可供評估；另一方面，從系統經營者權益保障角度以觀，其在許可有效期間業已依營運計畫者之進度而有一定程度之經營績效，此等已設立且從事之營業利益與市場地位，在財產權保障上不應受到漠視。易言之，有線電視系統業者對其已設立且運作之有線電視系統營業，應受到存續保障，自上開有線廣播電視法關於換照之規定及換照審查辦法之規定觀之，有線廣播電視法關於換照之要件及其程序既另為規範，則自不應適用關於發照之規定；又中央主管機關准許換照與否有其裁量權限，惟應依法審酌各法定事項為合義務性之裁量。 行政程序法第93條基於法治國家法律安定及信賴保護原則之要求，合法之授益處分，原則上不能廢止，除非具有同法第123條所列之各款情事，此即附款之容許性，在裁量處分容許處分機關添加附款，換言之，處分機關作成行政處分之裁量權限，本身即含有為附款之權限，行政程序法第93條第1項即是其法律依據，系爭換照處分既屬裁量處分，則被告作成裁量處分之同時為附款，並不違反法律保留原則。又裁量處分之附款裁量是指在欠缺同意事由或為綢繆未來變化而認為有必要時，行政機關決定是否附加附款作成授益處分，以及決定採取何種附款，前者乃決定裁量，後者乃選擇裁量。又所謂保留行政處分之廢止權（行政程序法第93條第2項第4款），係指行政機關作成行政處分時，附加保留於將來發生廢止事由時，得廢止該行政處分之權限，如該廢止保留之附款合法，且有合理之廢止理由，行政機關得基於該廢止保留，以裁量決定廢止原授益處分（行政程序法第123條第2款）；廢止保留是一種特殊之解除條件，使行政處分效力之消滅，繫於行政機關未來是否行使所保留之廢止權；廢止保留權之作用，不在於便利廢止之作成，而在於排除廢止時對處分相對人之財產損失之補償（行政程序法第126條第1項規定參照）。再所謂負擔（行政程序法第93條第2項第3款），係指附加於授益處分之特定作為、不作為或忍受義務內容而言，亦即行政機關於作成授益處分之同時，另課予處分相對人法律所未明文的一定之作為、不作為或忍受等義務，受益人如未履行該負擔，行政機關得強制其履行，如仍不履行，行政機關得廢止該授益處分（行政程序法第123條第3款），並得溯及既往失其效力（行政程序法第125條但書）。附負擔之授益處分受益人不履行負擔，或附保留廢止權之授益處分發生廢止事由時，原處分均得廢止原授益處分，且均不生信賴補償之問題，但因受益人不履行負擔之廢止效力得溯及既往，保留廢止權之廢止效力則否，又受益人不履行負擔者，得對之依法實施強制執行，故課予受益人某種行為義務之附款，判斷其究屬負擔或廢止權保留時，宜限於該行為義務得依法強制執行，始有可能是負擔，而如行政機關業已表明係廢止權保留，承擔其不利時，自無解釋為負擔之餘地。 自上開修正前有線廣播電視法第19條第4項、第5項或現行之第10條第1項前段、後段觀察，可知立法者課予黨政不得投資系統經營者之不作為義務，黨政如有不符該條款之情事，立法者復課予黨政應自修正施行之日起2年內「改正」之作為義務，但是對於系統經營者是否負有不被黨政投資之不作為義務，從而推導出如一旦被黨政投資，系統經營者即負有「改正」之作為義務，欠缺明確的規定。惟承前述，本件換照處分性質上屬裁量處分，系爭附款前段記載原告「自核准換照之日起3年內改正違反黨政軍條款情事」，應非屬法律狀況或法律規定之指示，更不是法定廢止權事由，而是被告於作成系爭換照之授益處分，同時明白告知處分相對人即原告（系統經營者）「自核准換照之日起3年內改正違反黨政軍條款情事」，以之作為保留將來行使廢止權之事由。而按附款原本即是行政機關所為公法上意思表示，原則上應以相對人所得理解之行政機關意志為判斷標準，將系爭附款前段之記載，結合系爭附款後段關於廢止權保留之記載予以整體觀察，足認系爭附款性質屬廢止權保留，已符合非法定之廢止權保留案型關於廢止權要求明確化，同時符合明白告知相對人且相對人亦有可預見性之要件，於法尚無不合。 行政程序法第94條：「前條之附款不得違背行政處分之目的，並應與該處分之目的具有正當合理之關聯。」是以行政處分之附款必須具合目的性，且不得有不正當之聯結。因行政處分是否添加附款，係行政機關裁量權之行使，此項裁量權之行使，不得有逾越權限及濫用權力情形（行政訴訟法第201條參照），應受一般法律原則（例如比例原則）之拘束。所謂「目的」，係指行政處分所依據之法規目的，而所謂「違背」，指阻礙或妨害目的之實現，是所謂「違背行政處分之目的」，即指全部或一部地破壞目的之實現或造成其重大困難。如前所述，自有線廣播電視法關於換照的規定及換照審查辦法的規定觀之，有線電視系統業者對其已設立且運作之有線電視系統營業，受到一定程度之存續保障，是以系爭許可換照之行政處分，其目的在對已具現行系統經營者身分之申請人，依於許可期間所掌握與瞭解之該業者過往的經營績效及營運狀況，評估法定之管制目的如能在換照後得以繼續實現或獲得維繫，則給予每次9年之經營許可有效期間，此同時保障了該業者之財產權。是以，主管機關在處理換發執照之申請案件，裁量決定附加附款，以及選擇裁量附加某種附款時，應確認該附款之內容必須有履行可能性，此所指之可能性，非指民法上之客觀可能，而是指期待可能性。
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