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發佈日期：2024/06/20 |
普通法院對行政行為之審查
摘要
我國之訴訟制度，一般認為因設有普通法院及行政法院，是為司法二元主義。而論及法院對行政行為之審查，直覺上可能立即著眼於行政法院，畢竟現行行政訴訟法第2條於1998年大幅修正時，已參考德國行政法院法第40條第1項規定，不採列舉主義，而以概括主義方式，明文規定：「公法上之爭議，除法律別有規定外，得依本法提起行政訴訟。」因此，人民與行政機關間爭議之訴訟，絕大部分係由行政法院承擔。又，由行政訴訟法第1條所彰顯為「確保國家行政權合法行使」之制度機能，尤可見行政法院審查行政行為之重要性。
本文目次
壹、前言
貳、法院審查行政行為之對象及界限 參、普通法院常見之行政行為審查議題 肆、本判決對行政行為審查之啟發 伍、結語 本文試讀
壹、前言
我國之訴訟制度，一般認為因設有普通法院及行政法院，是為司法二元主義。而論及法院對行政行為之審查，直覺上可能立即著眼於行政法院，畢竟現行行政訴訟法第2條於1998年大幅修正時，已參考德國行政法院法第40條第1項規定，不採列舉主義，而以概括主義方式 ，明文規定：「公法上之爭議，除法律別有規定外，得依本法提起行政訴訟。」因此，人民與行政機關間爭議之訴訟，絕大部分係由行政法院承擔。又，由行政訴訟法第1條所彰顯為「確保國家行政權合法行使」之制度機能，尤可見行政法院審查行政行為之重要性。
在民主憲政脈絡下，法院可發揮之法治國功能，除最古典、根本之功能──保障人民權利外，尚因基於權力分立、分權制衡原理，由法院以司法權之行使節制其 他政府權力，以避免政府違法、濫權。此外，受司法積極主義之影響，近代之司法權作用，不乏學理及實務支持法院可因個案爭議之裁判，而發揮直接介入政策，由法院直接決定甚或取代政策之功能，亦即認為法院在具體個案中透過對於法令之闡釋及適用，可能直接改變或影響政策之機能，學理稱之「司法治理（judicial governance）」。 法官應係依法裁判，因此，行政權不應成為法院相信或服從之權威系統或資訊來源。惟在我國威權治理時期，法院反而經常扮演對國家政策合法性、正當性或正確性背書之角色；解嚴之初，法院對行政之監督機能，仍非極強，即使解嚴已久，法院對於行政權之制衡意願及機能仍有應予強化之空間。 本文並非綜整司法裁判全貌，衹以臺北高等行政法院103年度訴字第296號判決為例，該案被告機關以其對原告執行某年度專案檢查結果，認為原告未依被告前此裁處書所定期限改正，認原告有違失，而對原告另為裁處處分；該案訴訟標的原處分所據之前提事實，乃上述專案檢查之報告，則行政法院對該專案檢查報告（含其行政檢查行政行為）前提事實之合法性、正確性及妥當性，自有予以審查之必要及義務，然該判決卻認為原告與輔助參加人聲請本院命被告提出該年度專案檢查報告，核無必要乙節，不僅礙難理解，亦可見該判決對行政行為實質審查之興趣缺缺，甚可認謂至為消極。 相對於上述實務判決，最高法院111年度台上字第4950號刑事判決（下稱「本判決」）顯然較為積極。厥應先予說明者，係本判決實延續同院104年度台上字第3331號刑事判決之司法審查取向，茲因本判決為確定判決，故本文乃以本判決作為論述之緣起。 貳、法院審查行政行為之對象及界限
行政行為因不同觀察角度而有不同之類型化，具體行政行為、抽象行政行為為可能之態樣區分。行政程序法第2條第1項所列行政處分、締結行政契約、訂定法規命令與行政規則、確定行政計畫、實施行政指導、處理陳情等行為，僅為明定應適用該法法定正當行政程序之行為類型，但並非所有行政行為表彰之態樣以此為限。由行政訴訟法第2條概括規定及同法第4條至第10條之訴訟類型、第237條之20都市計畫審查訴訟綜合以觀，行政法院所得審查之客體，除上述行政程序法規定所列舉之外，原則上其他行政行為亦在可審查之列，包括行政指導以外之其他事實行為。然法院審查之行政行為，是否包括行政機關之「政策」，此為本文所關注之事。
我國憲法雖明文規定司法權之範圍，但並未相對規定其所不及之領域，惟通說認為司法權有其一定之界限 。就司法權對行政權之審查，首應注意者，乃司法權與行政權確實有其實質上之差異，相應於法院與行政部門間之權力分立及機能特徵，二者有其不同之組織、構造、程序及規範，行政權主要在發揮綜合性、統一性及繼續性之法律目的，法院於法律之適用則為解決個別、具體法律上爭訟，一般認為法院無法擔負行政部門之前述機能。 即使係個別之公法事項爭執，早期學說及實務見解尚曾認為特別權力關係事項係國家不可被滲透之公法人內部領域，故非法院得審查之客體 ，惟經大法官以釋字第187號解釋予以解構後，自此以降，已幡然一新。 其次，統治行為（或稱政治問題）為實質政治權力運作，因具高度之政治性，在學理上，是否應認為係法院無法審查之高權行為、司法審查之不成文界限，抑或亦可承認其為法律爭議之一種，頗有爭議。釋字第328號解釋關於憲法第4條「固有疆域」疑義，創有先例，乃採司法自制，不作實體解釋；但釋字第387號解釋則作成立法委員任期屆滿改選後第一次集會前，行政院院長自應向總統提出辭職，行政院副院長、各部會首長及不管部會之政務委員係由行政院院長提請總統任命，且係出席行政院會議成員，參與行政決策，亦應隨同行政院長一併提出辭職之實體解釋；其後，釋字第419號解釋認為行政院院長於新任總統就職時提出總辭，係基於尊重國家元首所為之禮貌性辭職，並非其憲法上之義務，對於行政院院長非憲法上義務之辭職應如何處理，乃總統之裁量權限，為學理上所稱統治行為之一種，非本院應作合憲性審查之事項，似又回復保守之姿；而釋字第499號解釋理由書則認為，美國聯邦最高法院1939年Coleman v. Miller（307 U.S. 433 (1939)）對修憲程序是否均為政治性問題而不予司法審查，或仍可能屬於一般憲法問題得由法院予以解釋，在美國並未形成多數意見，而1984年美國聯邦最高法院在關於加州公民提議修改聯邦憲法之有關事件中，大法官Rehnquist表達該院之見解，認為不能以Coleman一案，即論斷一切修憲程序均屬政治問題，而排除於法院審查之外（Uhler v. AFL-CIO, 468 U.S. 1310 (1984)），仍得斟酌憲法之意旨而為適當之審查，就我國而言，憲法對憲法之施行及修改，賦予釋憲機關解釋之權限，自不足質疑我國釋憲機關對修憲程序審查之範圍，再次彰顯司法積極主義之機能。 至於元首權，即總統居於國家元首地位所行使之權力，如憲法第30條第2項召開國民大會、第36條統帥權、第37條法律公布、第38條外交宣戰媾和、第40條赦免、第41條官員任免、第42條授與榮典、第44條院際權限爭議處理、第55條、第56條、第79條、第84條等政務官提名及任命、憲法增修條文第3條行政院覆議案核可、憲法增修條文第4條緊急命令權，得否為司法審查之對象，學說上亦存肯定及否認之爭議。 著作推薦影音推薦 |
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