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發佈日期：2024/12/23 |
合憲改革抑或違憲擴權？──2024年國會調查權修法爭議平議
摘要
涵蓋了總統國情報告、人事同意權審查、調查與聽證以及藐視國會罪等具體規定，被立法院多數視為「國會改革」的法案，卻被執政黨質疑是程序與實體俱為違憲的「國會擴權」法案。本文在檢視釋憲實務先例後，認為系爭規定在立法程序上確實存在瑕疵，但尚未至重大明顯以致於應被司法宣告違憲的程度；至於實體上有違憲疑慮之規定，則主張司法宜善用「合憲法律解釋原則」調和正反意見，以落實釋字第585號解釋「調查權乃立法院『必要、輔助的固有權力』」之意旨。
本文目次
壹、前言
貳、程序合憲性審查 參、實體合憲性審查 肆、結論 本文試讀
壹、前言
2004年司法院大法官做成釋字第585號解釋，就有關立法院是否得行使調查權之爭議，大法官一改其於釋字第342號解釋的消極看法，除明確肯認調查權為立法院固有之權力外，並進一步於解釋文指出：「惟其程序，如調查權之發動及行使調查權之組織、個案調查事項之範圍、各項調查方法所應遵守之程序與司法救濟程序等，應以法律為適當之規範。」課予立法者形塑國會調查權制度之責任。只是其後，立法院卻一直未能就相關制度予以明文規範，直至2016年，朝野兩黨終於開始緩步推動國會改革，以提高立院透明度、改善立院議事流程及增強立法院對行政院之監督權力等為目標，惟針對國會調查權的部分，卻因意見仍有所分歧而未能如願通過，國會改革也因此暫時告一段落。直到2024年，由於立法委員選舉20年來首次呈現三黨不過半之結果，國會改革遂再度成為朝野政黨議論的焦點，在在野的國民黨與民眾黨聯手下，立法院於5月28日三讀通過「立法院職權行使法」（下稱「職權行使法」）部分條文修正案，使國會調查權制度終於有了更明確的規範。然而，以國、眾兩黨的版本為主，所通過的國會改革法案的相關內容，卻被執政的民進黨批判為國會擴權、牴觸權力分立原則的毀憲亂政法案，更引發激烈的朝野對立，輿論也隨之沸騰。而在行政院移請立法院進行覆議失敗，維持原案後，包括總統、行政院、監察院、民進黨團皆向憲法法庭聲請釋憲，並在2024年7月19日、8月6日分別做成暫時處分裁定以及本案的言詞辯論程序。
面對此一評價兩極的憲政爭議，法理上如何予以評價？本文以為，作為民主共和國的公民，對於政治運作的圖像懷抱不同的期待，因而對上述法案的立法過程與結果，以「全有」或「全無」的態度表態支持或反對，乃尋常之事。然而，就司法違憲審查所應擔負的角色──作為法治國下爭議的裁判──而言，則應該避免兩極化的思維，畢竟，法律有「瑕疵」不必然等同於「違憲」，而立法院通過一個「違憲」的法律也不等於「毀憲亂政」。秉持這樣的認知，本文以為，此次職權行使法增訂暨修正條文全文，與同日公布之刑法第141條之1，其立法程序之瑕疵，並未至使整個立法程序喪失正當性而必須宣告違憲的程度；實體上，部分爭議條文規範的內容雖有可議之處，但亦有透過法學解釋使其合理運作的可能，除了違憲情節難以藉由法學解釋加以修正的幾個條文之外，其餘的實體規定，則仍存在著被評價為合憲的空間。 貳、程序合憲性審查
一、審查標準：「重大明顯瑕疵」標準的意義與我國釋憲先例的回顧
基於憲法民主國原則與權力分立原則，議會內部的立法程序是否確實按其規則踐履，在不牴觸自由民主憲政秩序的前提下，原則上應由議會依自律原則自行認定之，除非出現違反法律成立基本規定的重大明顯瑕疵，否則司法機關對立法機關之決定須予以尊重。此一「議會自律原則」，在我國不僅已普遍為學界所肯認；釋憲實務亦有若干實證的案例。代表性的指標案例，厥為牽涉國安三法立法爭議的釋字第342號解釋。該號解釋中，大法官首先從權力相互尊重的角度，宣示：「議事規範如何踐行係國會內部事項。依權力分立之原則，行政、司法或其他國家機關均應予以尊重，學理上稱之為國會自律或國會自治。……立法院於審議法律案過程中，曾否踐行其議事規範所定程序乃其內部事項，除牴觸憲法者外，屬於議會依自律原則應自行認定之範圍，並非釋憲機關審查之對象」；其次，復基於立法權仍須受制衡的角度，揭示：「立法程序有不待調查事實即可認定為牴觸憲法之重大瑕疵者（如未經憲法第六十三條之議決程序），則釋憲機關仍得宣告其為無效。」為議會自律樹立了「重大明顯瑕疵」的憲法界限；最後並在回歸本案事實涵攝時，即使當初國安三法立法過程極度混亂，連立法院公報上刊載的表決票數亦以語焉不詳的「……」帶過，大法官卻仍以「其瑕疵是否已達重大程度，則尚有爭議，立法院當時議事情形混亂，導致議事錄迄今未確定，各該法律案曾否經實質議決，自非明顯，更無公眾週知之可言。」將爭議交還立法院自行解決，未對該案的立法程序做出違憲的評價。
繼之，大法官針對國民大會（下稱「國大」）修憲一讀會可決人數的爭議，於釋字第381號解釋，將議會自律的法理一體適用在修憲程序，惟對於司法如何審查修憲程序是否逾越憲法界限，則是在釋字第499號（國大延任案中）解釋中，方重申釋字第342號解釋「重大明顯瑕疵」的標準。惟相對於釋字第342號解釋對立法程序的高度寬容，大法官就國大延任的修憲程序，字面上高舉與立法程序相同的審查標準（重大明顯瑕疵），卻宣告該屆國大採取無記名投票的方式修憲，明顯牴觸正當修憲程序所應遵循的重大內涵──「公開透明原則」，而為違憲。 （本文未完） 著作推薦影音推薦 |
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