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轉型正義／黨產條例／法治國原則──大法官釋憲後之評析
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| 簡介 | |||||||||||||||||||||||||||||
2016年民進黨再度執政後，旋以國會優勢通過黨產條例，成立黨產會，執行對適用該條例之政黨及其附隨組織，就該條例推定為不當取得之財產，下命禁止處分、返還、追徵等。概觀黨產會之實踐，凡黨國一體威權時期之一切措施，均為轉型正義欲匡正者。 針對黨產條例違憲性，監察院及臺北高等行政法院前後八位法官聲請釋憲，前者遭不受理；後者作出釋字第793號解釋，宣告列為爭點提綱之條文全部合憲。本人曾應邀擔任該號解釋之鑑定人並提出意見書，惟大法官並未在解釋理由書就本人觀點提出說明，殊為可惜。黨產條例合憲與否，攸關我國憲政民主法治能否健全發展，故基於公法學者之學術良知，及捍衛民主法治之堅持，再版本書，並將原書內容略為修改、增補實質意義法治國原則之判斷標準，列為第一編；掛在司法院網站之鑑定意見書列為第二編；就釋字第793號解釋之評釋，列為第三編。 大法官定調「轉型正義是憲法上的重大公共利益」而可以真正溯及既往，法院勢必無法迴避，必須審理；但諸多實質問題，未來還會繼續在我國產生糾結，細讀此號解釋，並詳加評釋，本書希望能對捍衛民主法治精神的信念，有所助益，並不負歷史。 |
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| 圖書目錄 | |||||||||||||||||||||||||||||
再版序
自序 【第一編】 前 言／3 第一章／我國政黨及其附隨組織不當取得財產處理條例立法背景、目的與重要內容 第一節／歷史背景／7 第二節／立法目的／8 第三節／重要內容／8 第二章／東德黨產從東德時期到統一後德國處理之脈絡與法制分析 第一節／概說：德意志民主共和國（東德）政黨法處理東德黨產獨立調查委員會之歷史性鳥瞰／12 第二節／東德政黨法第20a條與第20b條處理東德黨產規定之歷史溯源／16 第三節／統一後德國處理東德黨產問題之法律架構／20 第四節／德國處理黨產問題之行政分權／28 第五節／東德處理黨產：從形式意義法治國到實質意義法治國之歷史背景／30 第三章／轉型正義是憲法誡命？──轉型正義與黨國體制 第一節／轉型正義與黨產處理／37 第二節／「黨國一體」與「以黨領政」概念之釐清／50 第三節／基準日與實質關聯性／64 第四節／臺、德處理黨產之比較分析／69 第四章／國民黨的黨產與黨營事業的歷史還原 第一節／革命時期與軍政時期（1894-1928北伐完成）／77 第二節／訓政開始至抗戰即將結束──以黨領政（1928-1945）／79 第三節／抗戰即將結束至行憲初期──國民黨獲得政府的賠償，作為彌補國民黨戰時損失的財產，國民黨並開始營辦黨營事業（1945迄今）／85 第四節／行憲以後的國民黨經費運用狀況──以民國46年為例／111 第五節／外國政黨得以經營黨營事業的立法例比較──德國、法國、奧地利／115 第五章／黨產條例之違憲性？ 第一節／「違反政黨本質或其他悖於民主法治原則」不當取得財產之爭議與「違憲政黨」／121 第二節／「個案」、「特殊」立法違反權力分立／127 第三節／違反法律禁止溯及既往原則／135 第四節／以「行政權」取代「司法權」／139 第五節／違反平等原則／141 第六章／何謂附隨組織──從德國處理東德黨產理論及實務來看 第一節／黨產條例「附隨組織」法釋義學之詮釋／145 第二節／附隨組織立法之不當／159 第三節／德國認定聯結性組織及群眾組織之標準／162 第四節／我國黨產會處理附隨組織之實務觀察／171 第七章／婦聯會非黨產條例之「附隨組織」 第一節／德國民主婦女同盟（DFD）成立緣起及遞變／177 第二節／中華民國婦女聯合會之地位與功能／182 第三節／婦聯會與德國民主婦女同盟（DFD）之不同／196 第四節／對2017年7月18日聽證會若干重大疑點之再商榷／203 第五節／黨產會處分書認定婦聯會為附隨組織之重要理由及法律爭議／211 第八章／救國團非黨產條例之附隨組織 第一節／救國團組織定位與任務／238 第二節／認定是否為附隨組織必須注意救國團組織定位三階段不同／248 第三節／德國附隨組織自由德意志青年之分析與救國團之比較／251 第四節／黨產會處分書認定救國團為附隨組織之重要理由及法律爭議／262 第九章／結 論 第一節／我國黨產條例號稱效法並引用德國立法例，檢驗條例內容及實務運作不是嚴重誤解就是有意誤導／285 第二節／黨產條例旨在落實轉型正義目的，惟我國早已無轉型正義的實施條件／290 第三節／黨產會以違反法治國原則之方式摧毀法治國／292 第四節／黨產會對附隨組織之認定，漠視論證德國法「該組織是否為某政黨視為穩定政權所不可或缺之要素」／295 【第二編 黨產條例釋憲案鑑定意見書】 壹、前 言／301 貳、黨產條例第2條、第8條第5項及第14條規定部分／302 參、黨產條例第4條第1款規定部分／338 肆、黨產條例第4條第2款部分／352 【第三編 司法院釋字第793號解釋評釋】 壹、前 言／401 貳、威權時期的「法律不法」？──賴德布魯赫公式能否在臺灣適用無虞？／403 參、司法院釋字第793號解釋之疑點／406 肆、德國特殊背景下所產生之「實質意義法治國」未見大法官釐清／432 伍、黨產條例合憲解釋對中國大陸民主法治之負面效應／441 陸、結語──欠缺對歷史之溫情與敬意／443 【附 錄】 一、東德政權及其政黨法之演變時序表／445 二、外國政黨得以經營黨營事業的立法例比較──德國、法國、奧地利／447 三、政黨及其附隨組織不當取得財產處理條例／453 |
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| 作者簡介 | |||||||||||||||||||||||||||||
董保城
現職 東吳大學法學院專任客座教授與講座教授 學歷 東吳大學法學士 德國波昂大學法學博士 經歷 政治大學法學院專、兼任教授 政治大學教育學院兼任教授 政治大學總務長 政治大學公共行政及企業管理教育中心主任 考選部部長 台灣行政法學會理事長 中華民國憲法學會常務監事 |
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| 序 文 | |||||||||||||||||||||||||||||
再版序
司法獨立是所有民主體制所不可或缺的前提要件，包括大法官在內所有的一般法院職司審判的法官，都應該不受政治權力，以及政黨的權力誘惑。大法官作為最終有權解釋者，在制度上僅能期盼大法官有自律及良知。 不過，學者時期對黨產議題有特定立場的部分現任大法官，被黨產條例的受害者（如救國團、婦聯會）聲請迴避，大法官只以這些關係人非聲請人，因當事人不適格，故程序上駁回，另說明釋憲案結果對這些被聲請迴避之大法官本身無利害關係，故不能認為有偏頗之虞。然而，迴避制度要避免的不只是心有定見的「偏頗」，而是只要有偏頗的高度可能性（「之虞」），就足以摧毀社會對大法官的信任。 更可惜者，學者時期對黨產議題讜論侃侃的部分大法官們，於憲法法庭言詞辯論過程中似乎已心有定見而未發一語，未能形成憲法對話。在此情況下，大法官已失去司法中立及超然立場，作出全部合憲解釋是可預期之結果，雖不意外，但令人悲嘆，前大法官湯德宗甚至以「當大法官作為『憲法守護者』的神話破滅」評價，可謂恰如其分。 值得欣慰的是，本案的釋憲聲請，史無前例由臺北高等行政法院前後共有八位法官，基於對於憲法合理的確信，秉持「自反而縮，雖千萬人，吾往矣」的勇氣，挺身捍衛法治憲政，提出釋憲聲請。其中，更指出：「黨產條例設置黨產會，由黨產會主動進行調查、返還、追徵、權利回復，等同不問原權利人之意願，剝奪其依司法程序請求救濟之訴訟權。……黨產會以聽證程序，取代法院以司法程序判斷決定財產權之變動，不僅非功能適當之機關，且已侵犯司法權核心，有違權力分立原則，及正當法律程序原則。」大法官竟然在解釋中認為「相關人仍得依相關訴訟途徑尋求救濟，並未排除司法之審查……尚無違反權力分立原則」，犧牲了法治國家之下人民財產強制移轉之「法官保留」，實難以置信係出自於以捍衛基本權保障為職志的「大法官」之口！ 理由書認黨產條例所規定「實質控制其人事、財務或業務經營」不違反明確性原則，在我國法制上尚非陌生，實質控制或類似用語在彰顯控制者與被控制者間存有支配、管領或從屬之密切關係；且已具體明定實質控制之判斷面向，故從文義、目的與體系關聯性觀之，其意義應非受規範者難以理解，且為其所得預見。在司法審查上，則指出：「實質控制之涵義最終亦可由法院依一般法律解釋之方法予以確認。」闡明行政法院可依一般法律解釋方法來確認是否具有「實質控制」；另也強調對政黨是否實質控制人民團體，法院可從「人事、財務或業務經營」來判斷政黨與該人民團體間是否具有「支配、管領或從屬之密切關係」；並審查「政黨以捐助、出資或其他方式實質控制之營利性或非營利性法人、團體或機構，是否為該組織等所充分知悉」。 面對公益性「曾為附隨組織」如救國團、婦聯會、救總等在訴訟中，解釋黨產條例援用公司法領域之「實質控制」要件發生困難時，期許現在承審的行政法院法官，可秉持其一般法律解釋及憲法保障人民基本權之意旨，以守護憲法及保障人民權利的高度，就具體個案情形作出合法公義之判斷。 本人曾擔任救國團、婦聯會是否為國民黨附隨組織之黨產會聽證會鑑定人，又應大法官邀請，擔任釋字第793號解釋憲法法庭鑑定人，前後發表之鑑定意見書均未見黨產會在處分書中予以辯駁，在大法官解釋理由書亦未見說明。本書再版，將原書內容略為修改、增補（如第二章增補第五節「東德處理黨產：從形式意義法治國到實質意義法治國之歷史背景」，詳細說明實質意義法治國原則之判斷標準），列為第一編；並將掛在司法院網站之鑑定意見書，列為第二編；就釋字第793號解釋之評釋，列為第三編。於第二編、第三編更明白指出黨產條例立法理由錯誤引用德國「實質意義法治國」，曲解威權時期政黨及其附隨組織取得之財產，均為不當取得之財產，並得下命返還、追徵；在德國是因為兩德統一，西德評價當時受共黨統治的東德，均是「形式意義法治國」（惡法亦法），而沒有「實質意義法治國」的概念。為了統一後的民主選舉，鞏固政黨政治下之機會平等，統一後德國在兩德統一條約中明訂「實質意義法治國」，甚至是為了保護原東德之政黨及其附隨組織，只要他們原先取得的財產是符合實質意義法治國原則，該財產皆返還於政黨及其附隨組織，其實某種程度上，就是要保障該政黨及其附隨組織之基本權（結社權及政治自由），繼續參與統一後德國之政黨政治活動。所以，「實質意義法治國」與「形式意義法治國」原則並非相互對立衝突，而是相輔相成。 誠如詹森林大法官指出，當立法者及行政機關激情地高擎轉型正義大纛時，大法官接棒揮舞，將造成「打擊過廣而殃及無辜」株連九族之後果。審判獨立在各級法院，有賴各位法官們捍衛及堅持，在個案中具體實現，本書所述之比較法、歷史性觀察，以及各種學理及實務見解之闡述，希冀對相關人員有所助益，並為「校正回歸」我國已被黨產條例歪曲的民主法治，克盡學者良知，略盡棉薄之力。 董保城 |
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