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發佈日期：2018/08/26 |
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授益行政處分之撤銷──以撤銷固定污染源設置及操作許可證為例
各級行政機關依法核發人民申請許可之授益性行政處分，不僅種類繁多，且數量可觀。一旦行政機關發現人民有違法情事時，是否應即依行政程序法第117條規定撤銷該授益性許可，並依同法第118條規定使其許可溯及失效？若然，恐將重大影響法律秩序之安定性及受益人之既有利益，此時行政機關應如何兼顧依法行政之公益與受益人之信賴利益，誠屬難題。林明鏘老師於本文中先對「違法」態樣進行類型化介紹，再討論各法律對行政機關行使撤銷權之限制；後復以行政機關依環評法相關法規撤銷受益公司原已取得之固定污染源許可證及生煤使用許可證之訴願案件為例，進一步用實例對前開問題加以闡述，分析行政機關在類似案件中應如何依法行政方為妥適。
【關鍵詞】
授益行政處分、許可、撤銷、信賴利益
◎本文完整請參閱：【月旦裁判時報第74期】
授益行政處分之撤銷──以撤銷固定污染源設置及操作許可證為例／林明鏘
授益行政處分撤銷之法律限制
行政處分不論作成時有違法之情事，或是作成後因諸多情勢變更而事後受益人有違法情事時，為處分之行政機關是否即負有義務「撤銷」該違法處分？尤其是授益性之行政處分，因涉及受益人之信賴保護及法律秩序之維護，所以並非「一定要」撤銷違法之授益行政處分，以下即分成行政程序法及其他法律規定說明：
一、行政程序法
依行政程序法第117條規定：「違法行政處分於法定救濟期間（通常是三十日內）經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之。但有下列各款情形之一者，不得撤銷︰一、撤銷對公益有重大危害者。二、受益人無第一百十九條所列信賴不值得保護之情形，而信賴授予利益之行政處分，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益者。」可知，不論授益或非授益行政處分，原處分機關並無絕對義務將其全部撤銷；相反地，對於違反法令之行政處分，原處分機關享有下列二層之裁量權限（或判斷權限）。從而，依行政程序法第117條之明文，違法行政處分並非應「一律」加以撤銷，而係依三層授權結構判斷。
首先是應決定違法行政處分在具體個案中，是否予以撤銷，行政程序法第117條規定原則上採取撤銷方式，以維護「依法行政」之公益，但在例外情形，為兼顧受益人之信賴利益，原處分機關在符合法定構成要件下，仍得不撤銷違法之授益行政處分。其次，在原處分機關決定撤銷違法行政處分後，第二層仍須決定是撤銷全部還是一部行政處分，此時處分機關即應審慎判斷，該違法行政處分性質、內容是否可分？例如：行政處分之附款中的負擔，原則上即應與行政處分可分離，因此，即得僅撤銷其負擔，但是，行政處分是否可分？在實際複雜案例判斷上並非易事，例如：授益性之社會給付處分，若給付金額有誤，此時，原處分機關應撤銷全部行政處分？抑或僅撤銷錯誤部分即可？仍應視具體案例違法程度及原處分機關的裁量考量因素而定，未可一概而論。在法律上並未採取應全部撤銷之僵化作法，最後第三層之判斷，即原處分機關應決定，被撤銷全部或一部之行政處分，是否溯及或不溯及失其效力。……
撤銷污染源設置操作及生煤使用許可證案例分析
為有效釐清授益行政處分得否撤銷？及撤銷後之諸多法律疑義，以下乃以真實發生之案例事實為素材，進行其爭點解說，但首先須將案例主要事實說明如下：
台灣A公司依法取得M16、M17及M22三個「鍋爐汽電共生程序」之操作許可，該操作許可包含有「固定污染源操作許可」及「生煤使用許可」二個有期限之「許可證」，A公司於許可證期限屆滿前（即民國105年6月14日）向B縣政府申請展延許可證，但B縣政府以維護縣民清潔空氣為由，遲遲不予核准 ，至許可證效期屆滿後（即民國105年9月28日止）一天，以其他形式理由，即逾期未補正申請文件等理由，駁回A公司之申請，A公司不服，向行政院環保署提起訴願，環保署於民國106年3月10日以環署訴字第1050081628號訴願決定，撤銷B縣政府處分（因有三個操作許可，故形式上有三個駁回處分），要求B縣政府於文到二個月內另為適法之處分。
B縣政府於收受訴願決定書後，於民國106年6月20日就M22之許可證 及同年月22日就M16及M17許可證 之展延申請，均予以駁回。其理由不再是形式上之「申請文件逾期未補正」，而係實質上認為：A公司違反環評法第16條及第17條之承諾事項，且依「固定污染源設置與操作許可證管理辦法」第21條規定 ，許可證內容應納入「環境影響說明書及評估書」，A公司既「未遵守」說明書及評估書之「承諾事項」 ，原許可證即有「事後違法」情事，爰依行政程序法第117條規定予以全部撤銷。A公司對B縣政府之第二次處分不服，乃於民國106年7月14日向環保署提起第二次訴願。
環保署訴願會於民國106年11月27日作成訴願決定，部分撤銷B縣政府對M16、M17及M22之駁回處分。其主要理由為：第一：A公司是否違反環境影響評估法第17條規定，應依同法第23條規定為裁罰處分，而非駁回A公司之空污延展處分，其「不當聯結」有裁量瑕疵之情事。第二：B縣政府節外生枝，溯及撤銷民國100年目前已屆滿效期之固定污染源設置及操作許可，不僅違反行政程序法第118條但書規定，誤認A公司無信賴值得保護之情事，而且亦違反訴願法第45條及第96條規定，訴願決定有拘束各關係機關效力之意旨，故予以部分撤銷系爭行政處分，由原處分機關於文到二個月內另為適法之處分。
B縣政府於收受環保署之第二次訴願決定後，未正面處理許可證延展申請案，反而依訴願會決定之「提醒」 ，於民國106年11月14日，對A公司違反環境影響評估法第17條規定，爰依同法第23條規定及「環境影響評估監督及裁處不法利得作業要點」第7條規定，處罰及追繳A公司共計12億4千4百萬元之罰鍰，致該案件節外生枝，至今仍未結束纏訟之混亂局面。
環保署之二次訴願決定，並未釐清授益行政處分撤銷之限制、範圍及效力之疑義，再加上一個12億元之不法利得裁罰是否合法？即可臚列整理出下列爭點，以供後續討論之：
1.許可證依法得否加以撤銷？
2.許可證撤銷是否當然應溯及失效？
3.不法利得與行政罰之合法性為何？
4.A公司得請求信賴利益、損失補償或國家賠償？…
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