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發佈日期：2026/05/15 |
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具合格教師資格代理教師職前年資提敘案——一一三年憲判字第七號
【主 旨】
一、民國89年7月19日修正公布之教師法第35條第2項規定：「……代理教師之權利、義務，由教育部訂定辦法規定之。」（本法於108年6月5日修正公布、109年6月30日施行，將本規定移至第47條，增列授權事項，規範意旨相同）（即附表一編號一之規定），與授權明確性原則無違。
二、教育部修正、發布附表一編號二之規定、附表二編號二至四之函，就高級中等以下學校具合格教師資格代理教師之職前年資提敘事項，授權地方政府訂定補充規定；新北市政府、新北市政府教育局分別修正、訂定附表一編號三、四之規定，就該職前年資提敘事項，訂定補充規定，於此範圍內，上開規定及函釋違反憲法第108條第1項第4款之規定。
三、教育部發布附表二編號二至四之函，及新北市政府、新北市政府教育局分別修正、訂定附表一編號三、四之規定，規定高級中等以下學校於敘薪時，（得）等以下學校於敘薪時，（得）不採計具合格教師資格代理教師之職前年資，於此範圍內，上開函釋及規定違反憲法第7條保障之平等原則。
四、主文第2項及第3項所涉之規定及函釋違憲部分，應自本判決宣示之日起，至遲於屆滿1年時，失其效力。
五、聲請人自本判決送達之日起30日內，就本判決所涉之個別原因案件，得依本判決意旨，依法定程序向該管法院聲請再審。
【概念索引】
中央與地方間權限分配／教育政策／地方自治
【關鍵詞】
【相關法條】
憲法第107、108、109、110、118條
【說 明】
一、爭點與選錄原因
（一）爭點說明
本判決乃聲請人為薪給事件，認臺北高等行政法院108年度簡上字第48號判決，所適用之民國89年7月19日修正公布之教師法第35條第2項等規定，及教育部105年1月26日臺教人（二）字第1050009778號函等函釋，有牴觸憲法之疑義，聲請解釋憲法。
（二）選錄原因
13年憲判字第7號【具合格教師資格代理教師職前年資提敘案】於2024年8月9日作成，本判決由蔡大法官烱燉主筆。
【選 錄】
一、中小學合格代理教師之職前年資提敘事項具全國一致性，應由中央立法統一規定
有關地方自治及中央與地方如何分權，憲法第10章及憲法增修條文第9條第1項規定，分別就中央、省、縣之立法及執行事項，定有明文。至於直轄市之自治事項，憲法或其增修條文均無明文規定予以直接保障，而係以憲法第118條規定授權立法院以法律定之。以我國有關地方自治之憲政實踐而言，立法者就直轄市之自治層級，大致與凍結前之省相當，而高於縣（市）（地方制度法第3條第1項及第2項規定參照）；然就直轄市自治事項之保障範圍，則與縣（市）自治事項幾乎完全相同（地方制度法第18條及第19條規定參照）。是就本件所涉中小學代理教師職前年資提敘事項之訂定權限爭議，應認直轄市與縣（市）享有相同之權限或應受到相同之限制，而毋須予以區別（本庭111年憲判字第6號判決理由第52段參照）。 依憲法第10章及憲法增修條文第9條第1項規定意旨，有關中央與地方間權限爭議之分配，如憲法本文及其增修條文已有明文規定者，依其規定。例如憲法第107條規定專屬中央立法並執行權限之事項；憲法第108條所定事項之立法權限屬中央，其執行則由中央決定是否自行執行或交由地方執行；憲法第109條有關省自治規定業經憲法增修條文第9條第1項規定凍結而停止適用；憲法第110條則規定屬縣立法並執行之縣自治事項。是涉及中央或地方權限劃分之爭議時，首應探究憲法本文及其增修條文是否已有明文規定，或可據以解釋而劃分中央與地方間之權限（同上判決理由第53段參照）。 依我國教育事務由中央與地方均權之規範架構，目前中小學專任教師之待遇事項，主要規定在教師待遇條例（本條例第5條規定參照）。至中小學非專任教師之待遇事項，則由系爭規定一授權教育部訂定辦法（如103年聘任辦法及現行聘任辦法）；教育部另透過上開辦法中之系爭規定二，授權地方政府主管教育行政機關，就相關未盡事宜訂定補充規定。各地方政府依系爭規定二之授權，就中小學非專任教師之待遇事項制定自治法規，大多係由地方政府自行訂定而以自治規則發布，例如「新北市立高級中等以下學校兼任代課及代理教師聘任補充規定」或「桃園市高級中等以下學校兼任代課及代理教師聘任實施要點」等。 至中小學非專任教師待遇事項中，與本件相關之代理教師職前年資提敘事項，教育部於110年5月17日針對其所屬之國立中小學與特殊教育學校，發布「國立高級中等以下學校與特殊教育學校兼任代課及代理教師聘任實施要點」，其第7點第1項規定：「代理教師具有代理類（科）別合格教師資格者，以現具最高學歷起敘，並比照專任教師提敘薪級……。」教育部另發布系爭函一，釋明非合格代理教師不得比照專任教師採計職前年資提敘薪級。而就中小學合格代理教師，教育部則發布系爭函二至四，認其得比照專任教師採計職前年資提敘薪級，惟考量各地方政府之財政狀況，釋明各地方政府主管教育機關自行訂定相關規範。 各地方政府依系爭規定二及系爭函二至四之釋示，就中小學合格代理教師職前年資採計事項，採取之規範模式未盡相同。目前除臺北市、金門縣及新竹縣（自113年8月1日起實施）政府所屬中小學，於敘薪時完全採計合格代理教師之職前年資，另有其他直轄市（如桃園市及臺中市）特別就其所屬高級中等學校合格代理教師，採計職前年資外，其餘縣（市）政府所屬中小學，大多不採計或僅部分採計合格代理教師之職前年資。 關係機關新北市政府基於系爭規定二及系爭函二至四，訂定系爭規定三及四，規定其所屬中小學於敘薪時，不採計合格代理教師之職前年資。教育部及新北市政府並認，中小學合格代理教師職前年資採計事項，屬憲法保障之地方自治立法權限，中央無權予以全國統一規定。聲請人則認中小學合格代理教師職前年資採計事項，並非地方自治立法權限，而屬憲法應由中央統一立法之事項。 憲法第108條第1項第4款明定，「教育制度」屬由中央立法並執行，或交由省縣執行之事項，而憲法第110條第1項第1款則明定「縣教育」屬縣立法並執行之事項。由上開兩條文規定之「教育制度」與「縣教育」之文義，尚難直接導出本件合格代理教師職前年資提敘事項，係屬中央或地方立法權限之結論，而需就憲法之體系及規範意旨進一步解釋，始足以劃分中央與地方之立法權限。 （二）中小學合格代理教師之職前年資提敘事項，屬中央立法事項
又若合格代理教師之職前年資不予採計提敘，則不僅嚴重影響合格代理教師之待遇，與憲法第165條要求國家保障教育工作者之生活，並依國民經濟之進展，隨時提高其待遇之意旨有違，而且可能致使財政較不寬裕之縣（市）教育主管機關，為撙節經費而傾向以合格代理教師取代專任教師，進而使得合格代理教師之進用常態化，悖離教師法應以進用專任教師為常態之精神。是合格代理教師之職前年資應否採計，不僅涉及合格代理教師財產權與工作權之保障，亦已屬涉及全國性公共利益而應以全國一致性標準予以規範之重大事項，教育部應於系爭規定一授權訂定之103年或現行聘任辦法中予以明確規範。上開聘任辦法未就合格代理教師之職前年資是否採計提敘予以規範，致使相關縣（市）政府無所依循，而函請教育部釋示，教育部乃以系爭函二至四，釋明各地方政府教育行政機關得「自行訂定敘薪標準」或「考量財政狀況，秉權責訂定相關規範」，致使在本案言詞辯論終結前，僅有臺北市及金門縣所屬中小學，全部採計合格代理教師之職前年資（另有其他直轄市，如桃園市及臺中市，特別就其所屬高級中等學校合格代理教師，採計職前年資）。此一作法，造成教師人力之充實，受到城鄉財政差距之影響，不僅影響人民依憲法第159條，平等受國民教育權利之機會，亦與釋字第707號解釋之意旨不符。 合格代理教師於目前教育實務上已屬不可或缺之人力，其職前年資之採計與否，當屬前述教育人事制度之相關事項，為憲法第108條第1項第4款教育制度之一環，屬中央立法之範圍。代理教師待遇及與其待遇相關事項，為代理教師重大權益事項之一，即理應同為中央立法權限之範圍。103年聘任辦法第9條第2項及現行聘任辦法第16條第2項明定，代理教師之待遇支給基準，由中央主管教育行政機關定之，即為例證。從而與代理教師待遇息息相關之薪級、薪額、計敘標準等事項，自應同為中央立法權限事項。 綜上，教育部就合格代理教師職前年資採計事項，未基於系爭規定一之授權，自行訂定具體規範，而透過發布系爭規定二，並以系爭函二至四釋明，就中小學合格代理教師之職前年資提敘事項，授權地方政府訂定補充規定，致使新北市政府發布系爭規定三及四，就中小學合格代理教師之職前年資提敘事項，訂定補充規定，形同默許地方行政機關因地制宜，就合格代理教師職前年資採計與否有另行立法之權，於此範圍內，上開規定及函釋違反憲法第108條第1項第4款規定，教育制度相關事項，應由中央立法之意旨，亦即違反中央與地方之權限分配原則。 二、系爭函二至四及系爭規定三、四，（得）不採計合格代理教師之職前年資，違反憲法第7條保障之平等原則
合格代理教師具有合格教師證照，師資培訓之要求與專任教師相同，兩者原則上並無專業能力差別，且合格代理教師與中小學專任教師同為全職教育人員，工作實質內容相同，合格代理教師甚至可視為中小學實質教學人力之一部。故合格代理教師與中小學專任教師之主要差異在於，合格代理教師尚未獲得中小學專任教師之職位。由於教師待遇條例第9條第1項第3款規定：「公立學校教師於職前曾任下列職務且服務成績優良之年資……三、中小學教師曾任代理教師年資，每次期間3個月以上累積滿1年者，提敘1級。」明確肯認中小學專任教師曾任代理教師職前年資提敘之權利，顯然承認其於代理教師服務期間所累積之工作能力與經驗，應給予合理之評價。系爭函二至四及系爭規定三、四，規定敘薪時（得）不採計合格代理教師之職前年資，係以其尚未獲得中小學專任教師之職位，作為差別待遇之分類標準。該分類標準雖未涉及難以改變之個人特徵，且代理教師未受有各種事實上或法律上之排斥或歧視，亦非社會上孤立隔絕之少數且為政治上之弱勢，惟依憲法第165條規定，國家應保障教育工作者之生活，並依國民經濟之進展而隨時提高其待遇；又依釋字第707號解釋之意旨，教師待遇之高低，包括其敘薪核計，攸關教師受憲法第15條保障之工作權及財產權，亦為涉及公共利益之重大事項。是依釋字第794號解釋意旨，對於系爭函二至四及系爭規定三、四，所採差別待遇，應以中度標準予以審查。其差別待遇目的，須為追求重要公益，且與目的之達成間，具有實質關聯，始與憲法保障平等原則之意旨相符。 惟教育為百年大計，攸關整體之國民素質，及國家未來發展。教育制度之設計，除減輕中央或地方政府財政負擔之公益考量外，亦應衡酌其他憲法上之重要公益。依憲法第159條、第163條及憲法增修條文第10條第10項之規定，國家應提供國民平等受教育之機會，負有注重各地區教育均衡發展之責；國庫應補助邊遠及貧瘠地區之教育文化經費，且國民教育之經費應優先編列，不受憲法第164條有關教育經費在中央、省、縣（市）預算總額百分比規定之限制。教育基本法第5條第1項亦規定：「各級政府應寬列教育經費，保障專款專用，並合理分配及運用教育資源。對偏遠及特殊地區之教育，應優先予以補助。」據此，106年間制定之「偏遠地區學校教育發展條例」，訂定彈性之代理及專聘教師制度，旨在追求國民平等受教育之機會及平衡城鄉教育之差距，即提供偏鄉與都會地區同等之師資，以及相同之學習條件與環境等，亦為憲法所保障之重大公益。合格代理教師之待遇（包括其職前年資之採計）及其生活獲得保障，方能使其安心致力於教育工作，提升教育品質（釋字第707號解釋參照），對國民受教權之保障及偏遠地區之教育發展，當有助益。合格代理教師之職前年資採計與否，所應衡酌者，不能僅侷限於財政負擔，而尤應放眼於國民平等受教育之機會，及平衡城鄉教育差距等其他憲法上重大公益。是系爭函二至四及系爭規定三、四之主要目的，在於減輕財政負擔，是否屬重要公共利益，尚有疑義。 況由我國代理教師制度之演變言，代理教師本僅為補足編制內專任教師因差假或其他原因所遺留課務，因而產生之暫時性人力。惟如前述，隨著少子化趨勢，以及因年金改革而專任教師延後退休等情，經主管機關及學校採取員額控留等措施，致使代理教師聘任員額及人數逐年增加，並多身兼導師或行政職務。合格代理教師人數逐年增加，且其所承擔之工作內容與中小學專任教師往往並無不同，導致現行合格代理教師制度，已逐漸由初始之暫時性，轉變為常態性替代專任教師工作之性質。由現行教育實務之層面言，合格代理教師所承擔之教學責任及行政工作，與專任教師或已不易區隔，合格代理教師於職前年資提敘之面向，應獲與專任教師同等之待遇。 綜上，系爭函二至四及系爭規定三、四，就合格代理教師與中小學專任教師之職前年資提敘事項，（得）採取不同之處理方式，難以認定其所欲追求公益目的之重要性，於此對合格代理教師所形成之差別待遇，其手段與所欲達成之公益目的間，亦難認有實質關聯。是上開函釋及規定違反憲法第7條平等原則之保障。
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