| 行政處分之判斷－臺北高等行政法院一○五年度原訴字第四號判決 |
| 最新焦點判決：月旦法學教室第180期 |
| 【法領域】 |
| 行政程序法 |
| 【主旨】 |
| 行政機關收回原住民保留地之函，乃一行政處分 |
| 【概念索引】 |
| 行政程序法／行政處分 |
| 【關鍵詞】 |
| 耕作權、 地上權之登記原因關係、 授益處分、 普通法院、 塗銷登記、 行政處分 |
| 【說明】 |
| 一、爭點與選錄原因 |
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（一）爭點說明 |
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行政處分之判斷。 |
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（二）選錄的原因 |
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除涉及行政處分之判斷外，另亦涉訴願機關以程序不合為不受理之決定，行政法院可否依法自行審查原處分之合法性，而不將訴願決定撤銷發回。 |
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| 二、相關實務學說 |
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（一）相關實務 |
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1.行政程序法第92條第1項係規定，本法所稱行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為；故應可認其應包含有行為、行政機關、公權力、單方性、個別性及法效性等要素時，始足稱之。（最高行政法院101年度裁字第334號裁定參照） |
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2.又判斷行政機關就公法上具體事件對外所為之函文，究為一行政處分或單純事實通知或理由說明，應以該函文是否具備行政處分各要素為斷，其中尤以法效性為要。（最高行政法院101年度判字第450號判決參照） |
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（二）相關學說 |
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學說一般認為，行政處分之構成要素有六：行政機關、單方性、公權力、具體性、法效性、表意行為。欠缺其中任一要素即「非行政處分」。至於處分書之用語、形式以及是否有後續行為，或無記載不得聲明不服文字，則非判斷之標準。故如機關政策決定、制定規章、私權爭執之處理、聘顧臨時人力、簽訂補償協議、觀念通知等均非處分。 |
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| 三、本案見解說明 |
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依管理辦法第11、19條收回保留地時，必須先經過收回機關審核該原住民是否符合收回要件，然後才會作成收回之處分，也才能進一步主張耕作權、地上權之登記原因關係已經消滅，進而訴請普通法院塗銷耕作權、地上權之登記，該收回處分已然發生消滅原先授益處分之單方公法上效力，並為訴請塗銷登記民事訴訟之前提要件，難謂並非行政處分。 |
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| 【選錄】 |
| 二、系爭函之性質是為行政處分： |
| （二）本件系爭函記載：「原告等所述尚難憑採，原告等設定耕作權、地上權之土地，已逾越法定耕作權每人一公頃、地上權每人一點五公頃之上限，本所自得依管理辦法第11條規定收回」、「原告等查無取得系爭土地耕作權、地上權利後自任造林及繼續使用事實，爰依管理辦法第19條規定收回」等語，並均敘明「如不服本處分，得自本處分送達承日起30日內，繕具訴願書逕送本所，由本所函轉花蓮縣政府提起訴願」之教示條款，則被告（編者按：花蓮縣秀林鄉公所）收回原告等耕作權、地上權之行為，乃行政機關單方性公權力之高權行使，具有個別性及法效性，當然是屬行政處分，訴願決定認定系爭函非屬行政處分，尚有誤會。 |
| （四）惟按地上權登記固屬於民法物權編所規定私法之權利，原住民已為耕作權或地上權登記者，鄉鎮公所於作成收回處分後固應訴請普通法院塗銷登記（管理辦法第16條第1款參照），但訴請普通法院塗銷地上權或耕作權前，鄉鎮公所仍應先依管理辦法第11條、19條作出收回土地之行政處分。蓋原住民保留地之耕作權、地上權之取得，係由中央主管機關會同有關機關輔導原住民設定（管理辦法第7條參照），並由原住民會同中央主管機關向當地登記機關申請設定登記（管理辦法第8條、第9條參照），若原住民申請設定耕作權、地上權，但不符合管理辦法第8條、第9條之法定要件，中央主管機關及有關機關即會為申請否准取得之行政處分。……。易言之，原住民申請取得耕作權、地上權之登記前，必須先經過中央主管機關及有關機關之行政處分核准。相同道理，在依管理辦法第11條、第19條收回保留地時，亦必須先經過收回機關審核該原住民是否符合收回要件，然後才會作成收回之處分，也才能進一步主張耕作權、地上權之登記原因關係（即之前之公法授益處分）已經消滅，進而訴請普通法院塗銷耕作權、地上權之登記（或囑託地政機關逕為塗銷登記），該收回處分已然發生消滅原先授益處分之單方公法上效力，並為訴請塗銷登記民事訴訟之前提要件，難謂並非行政處分。觀諸管理辦法第16條第1款規定「原住民已取得耕作權、地上權登記者，鄉（鎮、市、區）公所收回保留地時，應訴請法院塗銷登記」，依其反面解釋，若原住民已經行政機關核定符合法定要件（准予其取得耕作權、地上權），但尚未會同該原住民為耕作權、地上權登記前，鄉（鎮、市、區）公所即已依法收回保留地時，鄉（鎮、市、區）公所僅依行政處分收回保留地即可，根本不必訴請法院塗銷登記，益可證明「收回保留地之法律效果，非僅依賴普通法院之判決來達成」，亦需藉助鄉（鎮、市、區）公所收回保留地之行政處分為之，收回保留地之行政處分非僅觀念通知，人民對該行政處分，亦非不得提起訴願，從而本件訴願決定認為系爭函僅觀念通知，人民對觀念通知不得提起訴願云云，非無違誤。 |
| 三、復按行政機關之行政處分若屬羈束處分，因僅生該處分是否適法之問題，高等行政法院依法可自行審查，縱訴願機關以程序不合為不受理之決定，自不須將訴願決定撤銷發回；但若屬裁量處分，則因行政訴訟僅得審查行政處分是否違法，至其裁量是否適當，應由受理訴願機關負責審查，除非當事人明白表示不欲就裁量之適當與否為爭訟外，為保障當事人審級（訴願）利益，自得將原訴願決定撤銷，由受理訴願機關重為決定（高等行政法院89年度第2次法律座談會第6號提案結論參照）。本件訴願管轄機關之訴願決定，既有違誤，已如前述，則原告訴請撤銷訴願決定，即無不合，應予准許。而被告依管理辦法設置土審會，用以審查原住民保留地分配及作成收回系爭土地之行為，被告所作成之原處分（系爭函），係屬裁量處分，而裁量處分考量訴願機關有對行政處分適當與否審查之功能，行政法院僅審查行政處分是否違法，且系爭裁量處分涉及判斷餘地之專業事實，由於行政法院僅能審查行政處分之違法性，有關系爭都審核備行政處分之合理性、合目的性應由行政體系自我審查，訴願決定機關必須審視原處分所涉各項因素，始得作成訴願決定，是以訴願階段之審查對人民權益保障具有實益，為保障當事人之審級利益，本件訴願機關所為不受理決定違反當事人權益保障之旨，是本件應將原訴願決定撤銷，由被告檢卷送請法定管轄訴願機關花蓮縣政府重為適法之決定。至於兩造其餘有關實體上之主張，應由訴願管轄機關就原行政處分詳予審酌，為適法決定；又本院於現階段尚無從就原處分逕為判斷，尚非認為原處分撤銷之請求為無理由，故認實質上原告已獲全部勝訴判決，自毋庸併為原告其餘之訴駁回之諭知（高等行政法院98年度法律座談會提案及研究結果法律問題第16號研討結果），附此敘明。 |
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