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發佈日期：2019/04/17 |
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裁罰性不利處分—最高行政法院一○七年度判字第六八一號判決
【主旨】
公路法第77條第2項後段關於主管機關對供作非法經營汽車運輸業使用之汽車，得吊扣或吊銷車牌之規定，其性質為管制性之不利行政處分，而非行政罰。
【概念索引】
行政罰法、裁罰性不利處分
【關鍵詞】
【說明】
一、爭點與選錄原因
（一）爭點說明
公路法第77條第2項後段關於主管機關對供作非法經營汽車運輸業使用之汽車，得吊扣或吊銷車牌之規定，其性質為管制性之不利行政處分，抑或行政罰？
（二）選錄原因
本件涉及管制性不利行政處分與行政罰之區辨，另亦涉及管轄權限移轉之問題，值得讀者一併研析。
二、相關實務學說
（一）相關實務
106年1月4日修正公布前公路法第77條第2項後段「……其非法營業之車輛牌照並得吊扣2個月至6個月，或吊銷之」規定，係基於「使該車輛無法再繼續供作違規使用」並利於主管機關執行健全公路營運制度之目的，賦與主管機關得為吊扣或吊銷車輛牌照之處分，故其性質應認屬管制性行政處分。（最高行政法院106年4月份庭長法官聯席會議參照）
（二）相關學說
行政罰法所謂「裁罰性不利處分」以違反行政法上義務而對於過去不法行為所為之制裁不同。而「管制性不利處分」則不具制裁過去不法行為之效果，僅為特定行政目的所為之行政管制措施。
三、本案見解說明
公路法第77條第2項前段，規定主管機關對未依公路法申請核准而經營汽車運輸業者，得裁處罰鍰，固屬行政罰；惟同條項後段關於主管機關對供作非法經營汽車運輸業使用之汽車，得吊扣或吊銷車牌之規定，其性質為管制性之不利行政處分，而非行政罰。
【選錄】
（二）次按行政罰為國家對違反行政法上義務之人，採取非難性手段，以消滅其過去違規且有責行為之責任，而一般性預防將來違規行為之發生。此一公權力之發動，依行政罰法第7條第1項規定，乃以行為人有故意或過失違反行政法上義務之行為為前提，行政機關所採取手段，係以行政罰法第1條之罰鍰、沒入及第2條所定其他裁罰性不利處分等方法，對人民之違法行為予以制裁，使其知所警惕，避免日後再破壞行政秩序，藉此間接達成行政目的，其裁處程序係適用行政罰法等規定。惟行政機關為維持行政秩序，依法所得採行限制人民自由或權利之規制手段，除行政罰以外，尚有所謂管制性之不利益行政處分，其特質在於以直接形成符合法律要求之行政秩序之方式，積極實現行政目的，其發動不以存在一有責之違反行政法上義務事件為限，其作成程序則應適用行政程序法等規定。公路法第77條第2項前段，規定主管機關對未依公路法申請核准而經營汽車運輸業者，得裁處罰鍰，固屬行政罰；惟同條項後段關於主管機關對供作非法經營汽車運輸業使用之汽車，得吊扣或吊銷車牌之規定，考其立法意旨，當在令原充作違規營業用車輛於一定期間內無法再為使用，資以禁絕違規營業人得以運用原有之車輛，繼續違規經營運輸業之可能，以利健全公路營運系統等行政任務之執行，是以依該規定所吊扣或吊銷車牌之汽車，自不以同條項前段違規行為人所有者為限。核此立法，係賦予行政機關以直接形成符合法律要求之行政秩序的方式，積極實現行政目的之權限，其發動不應限於車輛提供者有違反行政法上義務之行為，其性質為管制性之不利行政處分，而非行政罰，自無行政罰法相關規定及自己責任原則之適用。又參諸汽車牌照之發給，除賦予汽車得行駛於公路之權利，亦課予汽車之性能及駕駛必須合於公路安全及營運規範之義務，是以就行為人駕駛車輛違規營業，除非車輛之提供出於天災、人禍等不可抗力事由，此等得就違規營業車輛之車主吊扣或吊銷汽車牌照，以維護公路營運健全之立法，並未逾越車主所應忍受之社會責任，而有其正當性，當無違反比例原則及平等原則可言。從而，原判決據以認定系爭車輛係黃○根用以違規營業之工具，自得依法對車輛所有人即上訴人吊扣車牌予以管制，此與上訴人有無參與黃○根之違規行為，或是否具有違章之主觀責任條件，均無關聯等情，尚無違誤。上訴人徒執己見，主張行為時公路法第77條第2項後段有關對違規營業用車輛吊扣（銷）牌照屬行政罰，而非管制性行政處分，應受行政罰法之規範，原判決違反行政罰法第2條之定義，第4條處罰法定主義、自己行為責任、比例原則、平等原則及司法院釋字第418號解釋意旨云云，均不足採。
（三）本件違規行為之經營型態，與傳統計程車客運服務業相較，均係以小客車出租載客方式提供客運服務，並按行駛里程長短計價收取報酬，雖與傳統計程車客運服務業者之媒合方式略有差異，惟黃○根使用Uber網路系統平臺媒合提出需求之乘客，其性質與計程車客運服務業者「駕車行駛於道路上尋覓乘客或乘客以電話聯絡叫車中心媒合駕駛」，尚無本質上之差異，核屬使用上訴人所提供之系爭車輛，未經申請核准經營汽車運輸業（計程車客運服務業）之行為。是原判決因認上訴人以原處分吊扣系爭車輛牌照2個月，於法無違等情，固非無見。惟按公路法第3條規定：「本法所稱公路主管機關：在中央為交通部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」又參酌同法第37條第1項規定可知，交通部、直轄市政府、縣市政府均為公路主管機關，惟所轄事務仍有區別。交通部依公路法第79條第5項規定之授權，訂定汽車運輸業管理規則，以管理汽車及電車運輸業等相關事項。該規則第139條之1係92年5月7日修正時首次增訂，內容為「（第1項）臺灣省轄內之遊覽車客運業、計程車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業之申請核准籌備、立案及經營管理，由交通部委任交通部公路總局辦理。（第2項）福建省金門縣、連江縣轄內之遊覽車客運業、計程車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業之申請核准籌備、立案及經營管理，由交通部委託福建省金門縣政府及連江縣政府辦理。（第3項）臺灣省轄內公路汽車客運業之營運管理，由交通部委任交通部公路總局辦理；直轄市轄內公路汽車客運業之營運管理，由交通部委託直轄市政府辦理。」此規定於102年7月22日再修正為：「（第1項）遊覽車客運業、計程車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業之申請核准籌備、立案、營運管理及處罰，由交通部委任交通部公路總局或得委辦直轄市政府辦理。（第2項）公路汽車客運業之營運管理及處罰，由交通部委任交通部公路總局辦理或得委辦直轄市政府辦理。」……上開公告所委任之事項，究係僅限於其所列舉之汽車運輸業？抑或包括汽車運輸業管理規則第139條之1所列舉之「汽車運輸業」？亦即該公告有無將「直轄市轄內計程車客運業」之相關管轄權限一併委任被上訴人？抑或交通部有無另以公告或其他方式將「直轄市轄內計程車客運業」之相關管轄權限委任被上訴人辦理？事涉被上訴人就本件吊扣系爭車輛之牌照，有無欠缺管轄權限？均非無疑，而尚待究明。
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