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發佈日期:2019/04/23
人民申請讓售國有財產爭議審判權歸屬案—釋字第七七二號

【主旨】

申請讓售國有土地事件之雙方當事人,必然係國家與一般人民之關係,一般人民間不可能成為該法律關係之權利義務主體

【概念索引】

行政法、國庫行為

【關鍵詞】


【說明】

一、爭點與選錄原因

(一)爭點說明

人民依國有財產法第52條之2規定,申請讓售國有非公用財產類之不動產經否准所生爭議,其訴訟應由普通法院或行政法院審判?

(二)選錄原因

本件涉及如何區別公法關係或私法關係而分別定由行政法院或普通法院有審判權,讀者另應思考如何解讀適用釋字第448號解釋。

二、相關實務學說

(一)相關實務

我國關於行政訴訟與民事訴訟之審判,依現行法律之規定,係採二元訴訟制度,分由不同性質之法院審理。關於因公法關係所生之爭議,由行政法院審判,因私法關係所生之爭執,則由普通法院審判。行政機關代表國庫出售或出租公有財產,並非行使公權力對外發生法律上效果之單方行政行為,即非行政處分,而屬私法上契約行為,當事人若對之爭執,自應循民事訴訟程序解決。行政法院五十八年判字第二七○號判例及六十一年裁字第一五九號判例,均旨在說明行政機關代表國庫出售或出租公有財產所發生之爭議,應由普通法院審判,符合現行法律劃分審判權之規定,無損於人民訴訟權之行使,與憲法並無牴觸。(釋字第448號解釋)

(二)相關學說

目前學說上有關公法與私法區分之重要理論,有利益說、權力說、主體說及修正主體說。惟以上各說皆有其可能欠缺或無法全面涵蓋之處,故於判斷有爭議之問題時,通常無法僅單獨適用其一即可獲得正確之結果,而應針對具體個案,綜合運用上述全部理論解決之。

三、本案見解說明

財政部國有財產局或所屬分支機構,就人民依國有財產法第52條之2規定,申請讓售國有非公用財產類不動產之准駁決定,屬公法性質,人民如有不服,應依法提起行政爭訟以為救濟,其訴訟應由行政法院審判。

【選錄】

按我國目前係採二元訴訟制度,關於民事訴訟與行政訴訟審判權之劃分,應由立法機關通盤衡酌爭議案件之性質及既有訴訟制度之功能(諸如法院組織及人員之配置、相關程序規定、及時有效之權利保護等)決定之。法律未有規定者,應依爭議之性質並考量既有訴訟制度之功能,定其救濟途徑。亦即,關於因私法關係所生之爭議,原則上由普通法院審判;因公法關係所生之爭議,原則上由行政法院審判(本院釋字第466號、第691號、第695號、第758號及第759號解釋參照)。

系爭規定僅明定:「向財政部國有財產局或所屬分支機構申請讓售。經核准者……」並未規定因不核准所生之爭議,究應由普通法院抑或行政法院審判。參酌前揭本院解釋先例,應依爭議之性質定審判權之歸屬。

國有財產法於89年1月12日修正公布時,增訂第52條之2明定:「非公用財產類之不動產,於民國35年12月31日以前已供建築、居住使用至今者,其直接使用人得於本法修正施行日起3年內,檢具有關證明文件,向財政部國有財產局或所屬分支機構申請讓售。經核准者,其土地面積在500平方公尺以內部分,得按第一次公告土地現值計價。」嗣於92年2月6日經修正公布為系爭規定,延長人民申請讓售之期間至104年1月13日。究其立法旨意,係鑑於政府辦理土地總登記時,因當時資訊不發達,人民未必熟悉法律,以致甚多人民世代居住之土地被登記為國有,而形成占用國有土地之情形,為解決該等人民之問題,才增訂上開規定,讓人民得以申請讓售其已長期居住使用而經登記為國有之土地(立法院第5屆第2會期第17次會議議案關係文書討86頁參照)。國家實施土地總登記,將上開土地登記為國有,為國家統治權之行使。系爭規定許人民向國家申請讓售已登記為國有之土地,具有強烈之政策色彩,國有財產署審查確認是否合於系爭規定,以決定是否准駁,為公權力之行使。再佐以申請讓售國有土地事件之雙方當事人,必然係國家與一般人民之關係,一般人民間不可能成為該法律關係之權利義務主體;另一方面,申請人暨所申請讓售之不動產若均符合規定,主管機關即應准許其申請,並以法律規定之計估方法決定讓售價格,並不適用私法上契約自由原則。足徵國有財產署依系爭規定為准駁與否之決定,核係對外直接發生法律效果之單方行政行為,為行政處分,而非國庫行為,具有公法性質。

綜上,國有財產署或所屬分支機構就人民依系爭規定申請讓售國有非公用財產類不動產之准駁決定,屬公法性質,人民如有不服,應依法提起行政爭訟以為救濟,其訴訟應由行政法院審判。


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