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發佈日期:2019/10/01
都市更新之正當法律程序—臺北高等行政法院一○七年度訴字第一一六六號判決

108年3月21日辯論終結

【主旨】

「共識形成」之過程是否符合正當法律程序,係國家或地方自治團體就民辦都更案所為監督及審查之重點。

【概念索引】

行政法/正當法律程序

【關鍵詞】


【相關法條】

都市更新條例第11、29條;民法第153條

【說明】

一、爭點與選錄原因

(一)爭點說明

都市更新之正當法律程序

(二)選錄原因

本件涉及都市更新之正當法律程序及國家或地方自治團體就民辦都更案所為監督及審查之重點,值得讀者閱讀思考。

二、相關實務學說

(一)相關實務

都市更新之實施,不僅攸關重要公益之達成,且嚴重影響眾多更新單元及其週邊土地、建築物所有權人之財產權及居住自由,並因其利害關係複雜,容易產生紛爭。為使主管機關於核准都市更新事業概要、核定都市更新事業計畫時,能確實符合重要公益、比例原則及相關法律規定之要求,並促使人民積極參與,建立共識,以提高其接受度,本條例除應規定主管機關應設置公平、專業及多元之適當組織以行審議外,並應按主管機關之審查事項、處分之內容與效力、權利限制程度等之不同,規定應踐行之正當行政程序,包括應規定確保利害關係人知悉相關資訊之可能性,及許其適時向主管機關以言詞或書面陳述意見,以主張或維護其權利。而於都市更新事業計畫之核定,限制人民財產權及居住自由尤其直接、嚴重,本條例並應規定由主管機關以公開方式舉辦聽證,使利害關係人得到場以言詞為意見之陳述及論辯後,斟酌全部聽證紀錄,說明採納及不採納之理由作成核定,始無違於憲法保障人民財產權及居住自由之意旨。(釋字第709號解釋理由書參照)

(二)相關學說

有認都市更新是現代國家無可迴避的任務,依憲法第142條宣示的民生主義,應該也是憲法課與國家增進人民福利義務的一部分。臺灣都市的迅速老化,僅以首善之區的臺北市為例,一半以上的房屋屋齡都已超過3年,因此推動都市更新更有一定的迫切性。但因為更新很難避免對人民的財產權、適足居住權造成重大的限制,政府又必須盡最大的可能,以不同的方式來逐步達成更新的目的,司法者則在人民基本權的保障上責無旁貸。但正因這裡同時涉及基本權間的調合而形成複雜的多面關係,司法審查不僅要深入瞭解都更制度的精髓,更要保留足夠的立法裁量空間,使決策部門審時度勢,仍得不斷調整改進,並就其成敗負起應負的政治責任。司法者如果僅憑不成熟的法理即指東道西,名為保障人權,實際上只會扭曲憲法上的分權,堵塞改革之門。

三、本案的見解說明

「共識形成」之過程是否符合正當法律程序,當係國家或地方自治團體就民辦都更案所為監督及審查之重點。

【選錄】

1.都市更新為都市計畫之一環,除具有使人民得享有安全、和平與尊嚴之適足居住環境之意義外,並得作為限制財產權與居住自由之法律依據。從而,其更新計畫及權利變換內容,必須立基於相當之公共利益,始得對於土地私權強制干預。而所謂公共利益,並不當然是整個社群或其中大部分成員利益的「總合」,而應是各個成員事實上利益,經由複雜的交互影響過程,所形成理想的「整合狀態」。民辦都更案更新範圍內居民就其都更案「促進其所有土地再開發利用或改善居住環境」(都市更新條例第11條參照)之共識,是否依循一定之正當法律程序(告知、資訊公開、公開聽證、理由說明以回應評論,司法院釋字第709號解釋參照),藉尊重多數、擴大參與、資訊公開透明、知情後同意等要素之強調,以形成整體意志,同時,防止相對弱勢者基本權利受過度限制與剝奪,殆為該等都更案是否具有足夠公益正當性得以限制甚至剝奪更新範圍內居民土地(或建物)私權之重要準據。而此「共識形成」之過程是否符合如上正當法律程序,當係國家或地方自治團體就民辦都更案所為監督及審查之重點。

2.民辦都更案以權利變換方式實施者,其程序之開啟以及計畫(含權利變換)內容,若以私法自治角度觀察,本屬牽涉多數人利益之私法自治事項,其法律關係之發生、變更或消滅,應由權利人共同決定;只有所涉人數眾多不易獲得全體同意,且已影響公益之情形,法律始例外規定以多數決之方式決議,並規定所應獲得之同意占全體的比例。從而,其程序之「開啟」及「內容擬定」,即更新範圍內權利人對都市更新概要、都市更新計畫之同意,至少要有過半數以上,而此所謂同意,必須基於充分「合法、可能及確定」之資訊所作成,且於同意後,如有相當於「契約必要之點」之資訊有所變動時(民法第153條參照),即必須重行踐行同意之程序。

……

4.但是,如都更程序業經半數以上權利人同意而業已開啟,並經主管機關核定,後續擬定之權利變換計畫,除非其「基礎條件」(以私法體系觀點而言,即係,可能影響契約必要之點合意形成之條件)與都更程序開啟時有所不同,而須重新徵詢權利人同意,否則,本屬實施者應循主管機關核定事業計畫之構成要件效力,據以擬定,繼之審議、公開展覽、核定及發布實施。而此際,實施者與權利人間之爭議,也大抵集中在私權上之權利價值評定及如何互易,始符合雙方當事人間之公平,與是否開啟都市更新程序以「促進其所有土地再開發利用或改善居住環境」該等公益目的已然無涉。


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