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發佈日期：2020/11/03 |
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「負擔」與「保留行政處分之廢止權」者，如何區分
──臺北高等行政法院一○八年訴字第九九號行政判決
主旨
「保留行政處分之廢止權」者，係指行政機關作成行政處分時，附加保留於將來發生廢止事由時，得廢止該行政處分之權限。
相關法條
憲法第11條；行政程序法第93條、第123條
說明
一、爭點與選錄原因
（一）爭點說明
「負擔」與「保留行政處分之廢止權」者，如何區分。
（二）選錄原因
本件涉及「負擔」與「保留行政處分之廢止權」之區分，其將影響後續救濟途徑之選擇，值得讀者一併思考。
二、相關實務學說
（一）相關實務
1、對於裁量處分，於行政機關如知附款違法將為其他決定者，人民應提起課予義務訴訟，請求判決行政機關應作成無附款之相同處分或依法院之法律見解為新決定，不得以撤銷訴訟單獨請求撤銷附款，否則，無異剝奪行政機關之裁量權，強制其作成原來如無該附款即不須作成，或不欲作成之行政處分。（最高行政法院108年度判字第294號判決要旨參照）
2、所謂行政處分之負擔，指附加於授益處分之特定作為、不作為或忍受之義務，就其本質而言，原非不可單獨以行政處分之形態表現，而可單獨對之提起行政爭訟，但因附隨於授益處分而成為附款之一種，由於附款（負擔）並不以處分之文字上表明其為附款〈負擔〉為限，是否為附款（負擔）之判斷，當探求受益人原始申請及相對應授益處分之內容定之，苟僅係對人民之申請內容或範圍加以某種限制，則屬行政處分主要規律內容，如外加於申請內容以外，而可單獨以行政處分之形態表現，並可單獨對之爭訟者，則屬負擔。（臺北高等行政法院97年度訴字第2136號判決參照）
（二）相關學說
附款者，乃行政機關以條件、負擔、期限或保留廢止權等方式，附加於行政處分之主要內容的意思表示。如僅重申法律規定之意旨，而無增減法律規定內容或效力，自非屬行政處分之附款。
三、本案的見解說明
所謂「負擔」附款，係指作成授益處分的同時，另課予相對人特定作為、容忍或不作為義務而言。至於「保留行政處分之廢止權」者，係指行政機關作成行政處分時，附加保留於將來發生廢止事由時，得廢止該行政處分之權限。
選錄
(二)先位聲明部分：
1.……
(1)衛星廣播事業涉及無線電波頻率之利用，而廣播電視之電波頻率為有限性之公共資源，為免被壟斷與獨占，國家應制定法律，使主管機關對於開放電波頻率之規劃與分配，能依公平合理之原則審慎決定，藉此謀求廣播電視之均衡發展，民眾亦得有更多利用媒體之機會（司法院釋字第364號解釋理由參照）。再者，由於通訊傳播媒體是形成公共意見之媒介與平台，在自由民主憲政國家，具有監督包括總統、行政、立法、司法、考試與監察等所有行使公權力之國家機關，以及監督以贏取執政權、影響國家政策為目的之政黨之公共功能。鑑於媒體此項功能，憲法第11條所保障之言論自由，其內容包括通訊傳播自由，亦即經營或使用廣播、電視與其他通訊傳播網路等設施，以取得資訊及發表言論之自由，其意義，非僅止於消極防止國家公權力之侵害，尚進一步積極課予立法者立法義務，經由各種組織、程序與實體規範之設計，以防止資訊壟斷，確保社會多元意見得經由通訊傳播媒體之平台表達與散布，形成公共討論之自由領域（參照司法院釋字第613號解釋理由）。是以上開衛廣法所規定衛星廣播電視經營之申請；許可營運後，6年期限屆滿換照之申請，其許可並非一般性人民行為自由的回復，而是給予申請人特別之利益。主管機關並非原則上應予許可，而是應依相關法律規定（含立法目的）予以裁量是否許可申請。
(2)原告經營系爭頻道之衛星廣播電視事業執照至106年8月2日屆期，原告乃依衛廣法第18條第1項規定，以系爭申請向被告申請換發衛星廣播電視事業執照，經被告107年12月12日第834次委員會議審查，以原告有系爭違反黨政軍投資情事，決議以系爭附款及保留廢止權之附款方式准予換發衛星廣播電視事業執照等情，有中橡公司政府機構持股股東名冊（原處分卷第4頁）、被告107年12月12日第834次委員會議紀錄（原處分卷第121-122頁）、原處分（本院卷第37-48頁）在卷可稽。故依上開說明，被告依衛廣法第18條第1項、第2項規定，裁量決定作成許可原告換發衛星廣播電視事業執照之原處分時，即有決定是否於原處分添加附款之裁量權限。
(3)被告依衛廣法第18條第1項、第2項規定內容審查後認原告符合換照標準，因而作成准予換照之原處分等情，業據被告說明在卷（本院卷第370頁）。然就被告抗辯原告系爭違反黨政軍投資情事，故而對於原處分附加系爭附款，與原處分不可分，並保留廢止權。倘無系爭附款即不會許可原告換照等情，有言詞辯論筆錄在卷可稽（本院卷第370頁）。按被告於原處分所附加之系爭附款，固有「負擔」及「保留廢止權」兩種，前者具獨立之規制內容，後者則為行政處分不可分之成分，惟細究其附款內容，被告均係基於要求原告改正系爭違反黨政軍投資情事之同一目的，應認系爭附款與原處分具有密切不可分之關係，已不具有獨立性。故認原告不服原處分之系爭附款部分，自以提起課予義務訴訟方屬正確之訴訟類型。
2.從而依據首揭最高行政法院判決之意旨，系爭附款與原處分具有密切不可分之關係，原告不得以撤銷訴訟單獨請求撤銷附款，是原告先位聲明原處分關於系爭附款部分均撤銷，所採撤銷訴訟，應屬擇用訴訟類型錯誤，為不合法，應予駁回。
(三)備位聲明部分：
1.按……。所謂「負擔」附款，係指作成授益處分的同時，另課予相對人特定作為、容忍或不作為義務而言。至於「保留行政處分之廢止權」者，係指行政機關作成行政處分時，附加保留於將來發生廢止事由時，得廢止該行政處分之權限。
2.次按，附款不得違背行政處分之目的，並應與該處分之目的具有正當合理之關聯。行政程序法第93條亦規定明確。附款之內容，由於對於處分相對人之權益構成一定程度之限制，故尚須具備一定之正當性，行政程序法第94條因而規定：「前條之附款不得違背行政處分之目的，並應與該處分之目的具有正當合理之關聯。」而行政程序法第94條之「合目的性」之要求，僅係消極性的最外部界線，亦即行政處分只要不因附款之附加，致使行政處分目的之實現受到阻礙或妨害，即符合「合目的性」之要求。附款附加除應具備上述消極合目的性要件外，尚應與主行政處分之目的，具有正當合理之關聯，此即學說上所稱之「不當聯結禁止原則」。亦即，行政處分之附款，既在達成行政處分及其所根據法律之目的，附款之合法性原因，即存在於該法律目的。如以附款達成非行政處分目的之其他目的，縱然該其他目的本身亦具有意義，但該目的並不在附款所根據實體規定之授權內，仍構成裁量之瑕疵。
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