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發佈日期：2021/09/09 |
公用地役關係
──臺中高等行政法院一○九年度訴字第一六七號判決
概念索引：行政法／公用地役關係
主旨
具公用地役關係之既成道路，其所有權人對土地既已無從自由使用收益，主管機關為公眾通行之目的，就其路面予以必要之改善及養護，應認合於釋字第400號解釋意旨。
相關法條
憲法第15條
說明
一、爭點與選錄原因
（一）爭點說明
公用地役關係。
（二）選錄原因
本件涉及主管機關就既成道路之路面予以必要之改善及養護，是否合於釋字第400號解釋意旨，值得讀者思考。
二、相關實務學說
（一）相關實務
所稱市區道路，依市區道路條例第2條第1款之規定，固包括都市計畫區域內所有道路，惟所謂所有道路，並非泛指任何通路。（最高行政法院109年判字第46號行政判決）
（二）相關學說
私人土地一旦因時效完成而成立有公用地役關係之既成道路，或依建築法規定由土地所有權人提供土地作為公眾通行之道路，即依法當然發生該土地所有權人負有容忍供公眾通行之公法上法律效果。
三、本案的見解說明
關於具公用地役關係之既成道路，其所有權人對土地既已無從自由使用收益，主管機關或執行機關為公眾通行之目的，就其路面予以必要之改善及養護，應認合於釋字第400號解釋意旨，惟仍應注意該解釋所揭櫫之重大原則：其形成因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償。
選錄
(二)被告以原處分命原告於期限前完成改善，尚屬適法。……2.按私有土地所有權為憲法第7條所指之財產權，其用益價值與交換價值受到憲法之保障。如果未經依法徵收、徵用或準徵收、或取得土地權利人之同意，即不能片面要求土地權利人單方犧牲土地之用益價值，而供公眾通行使用。事實上釋字第400號解釋意旨，在法無明文之情況下，承認可以透過法院之判例，而創設「公用地役關係」，而使土地權利人之私權因此受到公法上之限制，對應之補償機制，又僅要求「……國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償，各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償。……」在利益權衡上，實屬屈從現狀，已讓土地存在公用地役權之人民一方承受有重大不利益。因此就算要採用該號解釋之規範意旨，創設公用地役關係，亦需嚴格審查其成立要件。再者，道管條例第18條第1項規定所指之「道路」，在該道路土地為私有，又未經徵收、徵用、準徵收之情況下，首先應先確認該土地符合司法院釋字第400號解釋意旨所定之「公用地役權」成立要件，因此存在「公用地役關係」，而屬「既成巷道」。其後才能以「既成巷道」之身分，納入「地方自治團體所屬公部門依地方法規管理範圍」之「道路」。因此地方自治團體所屬公部門之「道路」判定，只是一個客觀事實之「確認」。而非因為有此「公部門之道路判定」，該土地之「道路」屬性才因此「形成」（最高行政法院106年度判字第412號判決意旨參照）。3.再按所謂成立公用地役關係之既成道路，依司法院釋字第400號解釋理由書闡釋：「公用地役關係乃私有土地而具有公共用物性質之法律關係，與民法上地役權之概念有間，久為我國法制所承認（參照本院釋字第255號解釋、行政法院45年判字第8號及61年判字第435號判例）。既成道路成立公用地役關係，首須為不特定之公眾通行所必要，而非僅為通行之便利或省時；其次，於公眾通行之初，土地所有權人並無阻止之情事；其三，須經歷之年代久遠而未曾中斷，所謂年代久遠雖不必限定其期間，但仍應以時日長久，一般人無復記憶其確實之起始，僅能知其梗概（例如始於日據時期、八七水災等）為必要。至於依建築法規及民法等之規定，提供土地作為公眾通行之道路，與因時效而形成之既成道路不同，非本件解釋所指之公用地役關係，乃屬當然。」關於具公用地役關係之既成道路，其所有權人對土地既已無從自由使用收益，主管機關或執行機關為公眾通行之目的，就其路面予以必要之改善及養護，應認合於上開釋字第400號解釋意旨，惟仍應注意該解釋所揭櫫之重大原則：其形成因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償。
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