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發佈日期：2026/09/04 |
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《行政法裁判精選》誠實信用原則於行政法之發展（之十）──廢止處分、除斥期間、權利失效與誠信原則
【摘 要】
考諸誠信原則的源起與流變，非出於「誠實信用」文義的抽象演繹，而是來自現實生活互動中因權利濫用所生應予節制的規範需求，或著之於法條，或懸為一般原則，法思維流轉於問題與規範之間，各法皆然。誠信原則既是先有問題（意識）、後有法規則暨法原則，則「發現問題」允為誠信原則於行政法發展的基本前提與重要步驟。秉此法思維與法學方法，筆者從行政法院裁判解析中接續「發現」行政容忍 、行政懲戒權「行使期間」 、權利失效等行政法上誠信原則問題因子，並由此拓衍出「時間經過與權利（權力）限制」的一般性問題意識與體系建構課題，見諸前二期，可供覆按。前期文末提及：「於行政法領域，行政機關權利（權限）之行使與否，事涉公共利益，影響所及非僅止於特定相對人之利益，甚或關乎公共安全或危及第三人生命、身體或財產之違法狀態的排除，是否因時間經過即不得行使，值得探討，另文分析。」緣此，本期即以行政處分廢止之除斥期間為客體，擇錄近期判決1則，探討分析之。
【本文試讀】
►最高法院113年度台上字第764號民事判決
【相關法條】
行政程序法第3條第1項、第123條、第124條；營造業法第4條、第66條；營造業法施行細則第24條
【關鍵詞】
．上訴人（原告）：百O工程有限公司（甲公司）
．被上訴人（被告）：臺南市政府工務局
．主文：
一、上訴駁回。
二、上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
【案情概要】
上訴人係營造業法於92年2月7日公布施行前依營造業管理規則申請登記之舊制營造業，因未於該法施行日起1年內申請換領營造業登記證書及承攬工程手冊（下稱換證；營造業登記證書及承攬工程手冊，下合稱證照），案經被上訴人所屬營造業審議委員會112年度第2次、第3次會議審認上訴人違反營造業法第66條第1項規定之情屬實，決議依同條第2項規定，廢止其許可及登記證書，被上訴人乃據以作成112年10月30日南市工管一字第1121372323號裁處書（下稱原處分）。上訴人不服，循經訴願程序遭駁回後，向高雄高等行政法院（下稱原審）提起行政訴訟，並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。經高雄高等行政法院113年度訴字第252號判決（下稱原判決）駁回，上訴人仍不服，乃提起本件上訴。
【法院見解】
♦ 原判決見解
1.營造業法第66條第2項之廢止規定，不適用行政程序法第124條除斥期間之規定：
(1)按「行政程序法第124條之『除斥期間』規定，實為一種『善後』規定……但若情事變更所導致之違反規範狀態衝擊，沒有固定下來，仍在延續中，並持續影響公益及第三人權利時，2年除斥期間之適用即非妥適。因此在行政法總論學說上，亦認行政程序法第124條規定有其適用界線，並非全部授益處分之廢止均有該條規定之適用（最高行政法院109年度判字第566號判決意旨參照）。又專業行政法規訂有符合一定要件下，准許主管機關廢止合法授益行政處分之規定者，固屬行政程序法第123條第1款架橋規定之情形，不論適用專業行政法規或該款規定，均可作為主管機關廢止處分之依據。惟依該專業行政法規之規範意旨，授予行政機關廢止權限，倘有明顯為保障第三人或公眾權益之意圖，或寓有排除因原有受益狀態存續對公益可能造成之危害，而與除斥期間規定為「維護法安定性及信賴」之制度功能相衝突時，解釋上可認為立法者制定該專業行政法規時，有意賦與具有自主排他性、最終決定性之性質，適用該法規為可否廢止之決定時，僅得依該法規為獨立自主之解釋及適用，不受外來法規之影響，故行政程序法第124條除斥期間之規定，自應排除其適用。 (2)依營造業法第66條第1、2項規定文義，就行政機關廢止權之行使，係規定「應廢止……」而與行政程序法第123條規定「得……廢止」並不相同。可知屬專業行政法規之營造業法第66條第1、2項，性質上係強制性規範，僅得據以作成「應廢止」之羈束性處分，並非得廢止之裁量行政規範。亦即只要授益處分相對人之舊制營造業者，符合「未於法規施行日起1年內申請換領證照」之要件，主管機關即負有廢止舊制證照之法定義務，不享有得否廢止之裁量權限，立法者採用之立法例，顯與普通法性質之行政程序法第123條規定有所區別。再者，營造業法第66條第1項規定，對舊制營造業者設置明確「1年期限」之時間框架，必須在此不可更改之期限內完成換領手續，一旦期限屆滿仍未申請，依同條第2項規定之法律效果，除強制廢止舊制證照外，並通知公司或商業登記主管機關廢止其登記，並無可進行補救之相關規定，足見此規範已給予新舊法過渡期間之信賴保護，具有最終決定性及強制措施不可逆之特徵，故應依此規定為獨立自主之解釋及適用，以確保營造業法在實施過程中的穩定性和自主性，尚無再對外援引行政程序法第124條予以補充適用之必要。 (3)新制之營造業法與舊制之營造業管理規則之間，就涉及營繕工程品質及建築物安全確保之規定多有不同，新制包括分類分級制度、設立條件、資本額、專任工程人員設置之要求等，均係為促進營造業健全發展，避免因新舊制混亂造成之不公平競爭及管制困難，而有依新制重新對舊制證照業者檢認工程能力予以適當分級之公益必要性。新制的分類分級制度，係根據營造業者之資本額、技術能力、過往業績等因素進行分級，並依分級結果賦與承攬相應規模和類型工程項目的資格，以達成提升技術水準、確保施工品質、促進營造業健全發展之公共利益。而營造業之健全管理，涉及建築物之使用安全，攸關公眾重要基本權（生命、身體、健康、財產）之保障。倘舊制營造業者違反限期換照之義務，致其分類分級與新制規定不相容，發生無法有效管制情形，勢必對公眾之上述重要基本權利造成危害。是以，依營造業法第66條第1、2項具強制性、不可更改性之廢止規範性質，可探知立法者具有為避免公眾權益遭受危害情況之發生，不願容忍舊制營造業者違反換照義務之違法狀態存續之主觀企圖，該法規實寓有排除因原有受益狀態存續對公益可能造成危害之意旨，亦即立法者經利益衡量結果，採取公益危害之防止重於維護法安定性的立場，建構一套可資自主自足之封閉性廢止規範，故行政程序法第124條除斥期間規定，應予排除而不能補充適用於營造業法第66條第1、2項規定。 (4)原告雖主張其持有舊制證照，無法向建管單位申請開工，且已向稅捐機關申請停業中，不可能對公共安全或消費者權益造成危害，本件得否排除行政程序法第124條除斥期間規定之適用，無須考慮保障公共利益之必要性云云，核屬原告之主觀歧異見解，尚無可採。又被告自營造業法施行日起1年屆滿日93年2月8日起，因原告未依規定申請換照，即可行使廢止權，且已逾10餘年之事實，固可信為真實。惟依前述說明，並無行政程序法第124條之適用，故此部分事實，無從採為有利於原告判斷之依據，併予敘明。...... 【簡析短評】
序 說
本件行政爭訟問題爭點，為營造業證書的廢止是否合法？涉及行政處分廢止之合法性審查，除系爭廢止處分是否合於法律規定（法律保留原則與法律優位原則）外，值得探究的核心問題是：行政機關是否因長時間（19年）未行使廢止權而不得再行使？就法規則言，屬行政程序法第124條的解釋與適用問題；就法原則言，足供檢視權利失效原則之行政法上規範意涵及其於個案之具體運用。 一、行政法秩序與法律關係解構 植基於行政法上誠信原則之權利失效觀念出於所在的行政法秩序，其內涵無法脫離法秩序脈絡而獨立詮釋。廢止系爭營造業登記是否適用除斥期間及廢止權失效與否，屬營造業管理法制與行政處分廢止制度的一環，須解構相關行政法秩序與法律關係於先，始能分析系爭法院見解於後。以下參諸本件爭點，闡其要者： （一）法制背景 營造業之管理，初以內政部62年10月17日訂定發布之營造業管理規則為基礎，授權依據為：（舊）建築法第15條第2項規定：「營造業之管理規則，由內政部定之。」85年1月5日，司法院公布釋字第394號解釋，揭示：「對營造業者所為裁罰性之行政處分，涉及人民權利之限制，其處罰之構成要件與法律效果，應由法律定之；法律若授權行政機關訂定法規命令予以規範，亦須為具體明確之規定，始符憲法第23條法律保留原則之意旨。」據此宣告（舊）營造業管理規則（84年12月7日）第31條第1項第9款，關於「連續三年內違反本規則或建築法規規定達三次以上者，由省（市）主管機關報請中央主管機關核准後撤銷其登記證書，並刊登公報」之規定部分 ，自本解釋公布之日起，應停止適用。據上解釋，內政部於85年12月13日修正發布營造業管理規則，將第31條第1項第9款刪除，該條之其餘規定繼續適用。92年2月7日，總統公布營造業法，內政部於94年10月27日發布廢止營造業管理規則。 觀諸法制沿革，首須指出者，釋字第394號解釋宣告違憲、停止適用之（舊）營造業管理規則第31條第1項第9款，全文為：「營造業有左列情事之一者，由省（市）主管機關報請內政部核准後，撤銷其登記，並刊登公報及通知公司或商業登記主管機關撤銷其公司或商業登記。……九、連續三年內違反本規則或建築法規規定受警告或停業之處分達三次以上者。」其中所稱「撤銷」者，究其性質，應為行政程序法第123條所定授予利益之合法行政處分之「廢止」。蓋營造業違反法規受警告或停業之處分，係發生於系爭處分（許可及登記證書）作成之後，與違法行政處分之「撤銷」無涉（行政程序法第117條）。此「撤銷」與「廢止」概念之混淆常見於實證行政法制，於行政程序法公布施行後，始漸區分，91年5月3日修正發布之（舊）營造業管理規則第31條第1項改為「廢止或撤銷其登記」，可資為證。 其次，釋字第394號解釋僅宣告（舊）營造業管理規則第31條第1項第9款違憲，並停止適用，乃原因事實聲請人指摘之故（系爭審查標的之一）。然深究解釋旨趣，系爭規定構成違憲之理由，實則是營造業登記證書之「撤銷（廢止）」（裁罰性之行政處分） 涉及人民權利之限制，故須符合憲法第23條法律保留原則之意旨者，不惟第9款，其餘各款亦然。因此，內政部僅刪除第9款，其餘各款仍繼續適用，與法律保留原則之憲法意旨有所不符。 營造業法之制定公布解除上述之違憲疑義，同時確立行政處分之廢止須有法律依據，亦即廢止涉及人民權利之限制，其構成要件與法律效果，均應由法律定之或明確授權，始符憲法第23條法律保留原則之保障意旨。...（本文未完） 延伸閱讀
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