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發佈日期：2018/06/08 |
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行政處分2.0：法治國家的制度工具與秩序理念（上）
最高行政法院謂：「行政處分概念之產生，考究其歷史背景，不過是一個『讓行政作為能受司法審查』的功能性、技術性概念而已，具有『工具』特質，僅是人民提起行政爭訟，而受理機關與法院進行在案件合法性審查時，引為說理之過渡性媒介而已。…」而在現今社會，行政處分是否依然只是一種「制度工具」，還是蘊藏無窮的「秩序理念」，李建良老師先從繼受母國－德國法探求行政處分之定位，再從功能、體系、效力之層面對我國法行政處分做系統性論述，可謂思慮縝密，值得我們學習。
【關鍵字】
本文完整請參閱：【月旦法學雜誌第277期】
行政處分2.0：法治國家的制度工具與秩序理念（上）／李建良
行政處分的體系功能
行政處分的作成必須合於法律規定，同時是促使行政受法律拘束的重要媒介之一。法治國家之行政處分，有別於專制高權國家的行政處分，在於其受法律保留與法律優位原則的制約。行政法律的適用是法治行政的基本要求，行政處分作成本身即是法律適用的體現，。在行政行為體系中，行政處分作為「制度」之一，其重要性與日俱增，行政處分足以產生穩定作用，形成社會生活。缺乏行政處分，行政法秩序無從建立，部門行政亦無從遂行，進而發揮規範社會的功能。例如金融監督、食品管理、環境保護、社會福利等，不一而足。作為法律制度，行政處分精密設計建構，核心零件是個案的規制效力，形成力、創造力、確認力，行政法總則與部門行政法之間的連鎖與輸送關係，於行政處分的表現最為極致。行政處分允應為功能最全面、完整、周密的制度工具，要之有四：
￭法律關係的形塑機制
￭正當程序的連結標的
￭行政執行的基礎要件
￭行政爭訟的構造元素
行政處分概念規範的重要關聯，不是個別點狀分布，更在於其間的交互連動關係，以及內涵的秩序理念與責任分配。從規制的效力而言，行政處分的作成，一方面是行政機關在其法定權責的範圍內，形成意志的外部展現；與此同時對外釋放訊息，讓受規制對象（相對人或利害關係人）預期到或期待行政機關將在其權責範圍內有所作為。是以，行政處分可以作為一定法律地位或狀態之證據，一旦生效，其所規制之實體法律關係即告確立（未必確定）。行政處分若課予特定之給付義務者，其所構成者，不僅是一定之給付義務，尚且是該法律關係之法律基礎。因此，在系爭行政處分被撤銷或解消之前，處分相對人至少享有該處分所確立法律關係的信賴利益，行政機關不得恣意請求處分相對人返還依該處分所給予之給付。
行政處分概念的法制化與立法定義，有助於行政行為的體系化，將眾多繁雜的各類行政行為在同一準據下歸整、系統化。猶如行政法總論與各論的系統關聯，行政處分制度得以讓行政行為在共同的基礎下，各部門行政運用於各該規範對象，再發展出符合部門需求的表現型態、程序機制或效力類型。對於行政機關與人民而言，行政處分同具重要性。行政程序法的規範建構與法律適用，行政處分居於樞紐地位。行政程序（法）與行政處分互為條件、彼此相依。
行政處分是行政機關產出法律上個案拘束力之制度工具；具體行政法律關係與行政法秩序，取決於行政處分的規制內涵；也因此，人民不服行政處分得循法律途徑撤銷之，既是權利，同時也是一種「負擔」。行政處分的效力面向與救濟關聯，一定程度影響到行政行為是否具備行政處分的判斷，故行政處分的認定需要進行體系性的交互思維，考量重點包括：
￭事前程序因素：系爭行政行為應否或能否踐行正當程序，如聽取當事人意見、資訊公開、附具理由、要式送達等。
￭事中規範因素：系爭行政行為引動之行政法律關係是否適合由行政機關單方予以規制？是否造成人民過大的救濟「負擔」（不救濟，即告確定）？
￭事後救濟因素：系爭行政行為之作成與遂行是否期待人民對之提起救濟（有無提起行政救濟之期待可能性）？…
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