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發佈日期：2020/07/17 |
公立學校教師對年終考績及申誡決定之司法救濟
──兼評最高行政法院108年度3月份第1次庭長法官聯席會議決議
公立學校教師受學校具體措施，而認其權利或法律上利益受侵害時，是否均得向行政法院請求救濟？針對此問題，林明鏘教授撰寫此文以實務決議做出發，深入探討公立學校教師對年終考績及申誡決定之司法救濟。
林明鏘教授認為，由於教師法第29條及第33條規定之不明確，造成各級行政法院見解並不一致，文中也舉例說明，並針對最高行政法院108年度3月份第1次庭長法官聯席會議決議所持見解進行評析。
壹、前言
有關公立學校教師受到所屬學校（或上級機關）之行政行為，致其權益受有損害時，得否向行政法院提起行政訴訟？因受到「特別權力關係理論」（或特別法律關係理論），行政程序法第3條第3項第6款之規定（學校或其他教育機構為達成教育目的之內部程序不適用行政程序法之程序規定），以及相關大法官解釋之影響（尤其是釋字第462號及第736號解釋），再加上教師法第33條規定不清不楚之因素，致行政法院對此問題見解並不一致。惟基於所謂「有權利即有救濟」之法理，不斷擴大學校內部對教師行政行為之救濟範圍，則似屬一種莫之能禦的演變趨勢，申言之：公立學校教師（含大學在內）雖與學校締結有聘用（任）契約，但是，學校為管理老師所為之一系列行政內部行為，諸如：停聘、解聘、不續聘（最高行政法院98年7月份第1次庭長法官聯席會議決議）、曠職登記、扣薪、年終考績丙等、教師評量不及格（司法院釋字第736號解5）、年終考績乙等及申誡處分（最高行政法院108年3月份第1次庭長法官聯席會議），都被行政法院或司法院認得依行政處分之方式，向行政法院提起行政訴訟，以尋求救濟，其理由似只有「有權利即有救濟」，此種不斷將「內部措施外部化」的救濟傾向，藉擴大行政處分之定義及範疇，似尚未終結，因為學校內部措施會影響教師權益者，並非僅止於前述司法院或行政法院受理案件之列舉事項，尚包含有諸多學校內部管理措施，例如：強制指派老師擔任行政職務或導師工作、排課管理及差勤請假核駁措施（例如：補辦請假不准或請公假卻改以事假登記）、教師因少子化之介聘派遣調動、進修義務之指派課程、舉行主辦教學觀摩活動、違法曠職受申誡處分……等未經行政法院或司法院裁判或解釋明定之內部措施，因此，對於此種擴大救濟演變趨勢，有下列問題，猶待釐清：
第一：教師之司法救濟範圍理論上及本質上是否應比照公務員之救濟方式？
第二：教師與學校之基礎法律關係為聘用（任）契約；而公務員則為經同意後任命之處分關係，兩者本質上是否真正完全不同？
第三：是否宜全盤開放教師內部各種管理措施之司法救濟？會不會擴大或造成學校行政或行政法院之矛盾衝突對立？
第四：應否修改教師法第33條之不清不楚規定？及應如何修改？是否宜區分大學與高中以下學校老師情形而做不同救濟規定？
第五：從解釋論上分析，司法院及行政法院之解釋或判決（決議）是否妥適？有沒有符合學校行政之「專業原則」？
以下乃循此五大問題，進行細緻深入討論，希望能對教師救濟法制改善能有所助益，為本論文撰寫之主要動機。
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