行政法上契約及其審判權劃分問題

　　行政機關經常以契約來達成行政任務，而對於其所締結的契約本篇作者稱作「行政法上契約」。對於此一新興稱謂，與過去大家所學的行政契約差異何在？又該如何去界定？進而，對於此種契約人民向民事法院提起救濟時審判權之爭議問題於現行法院組織法第7條之1至第7條之11的新修法下又該如何處理呢？

關鍵詞 ： 審判權衝突 行政契約 私法契約 公私法契約爭議 契約自由 私法自治 法院組織法

1. 文章問題意識或案件事實

A. 甲行政機關和乙公司於民國96年依據促進民間參與公共建設法簽訂投資契約，約定由乙負責高速公路收費系統之建置、營運及行銷等服務，並約定高速公路用路人可於便利超商等通路補繳通行費。嗣後，雙方卻發生投資契約中手續費負擔之履約爭議。依照投資契約內容約定雙方以臺北地院民事庭為一審管轄法院，乙乃於111年2月向臺北地院起訴請求甲給付。此時：臺北地院對系爭契約之履約爭議是否有審判權？

B. 本案例涉及民事法院對行政上契約爭議的審判權問題，對此本文首先探討行政上契約之概念。其次，法院對行政法上爭議於審判權的認定模式。進而行政上契約爭議既屬行政法上爭議，則民事法院對行政上契約爭議的審判權又該如何認定？

2. 文章部分內容擷取

（１）行政法上契約及其在行政法的意義
　　行政機關行政上運用之契約，稱之為行政上契約，且因屬行政法範疇，故也稱之為行政法上契約。而從行政法體系之行政行為法面向，「行政行為形式」和「行政行為的法律形式」，去探討行政行為，前者是在描述行政機關之行為，此屬第一層次之概念。後者則是在第二層次從法律評價的結果。因此，行政機關所為契約，以第一層次觀察，是行政上契約，但近一步在第二層次之法律評價，可能為行政機關之私法契約也可能是公法契約。而此兩層次觀察之區分有其意義，蓋經由第一層次之觀察後可界定出行政上契約為上位概念，則不論行政機關所訂立契約為私法契約或公法契約，共通都是行政機關為一方當事人主體且均為行政，故應建立在法治國依法行政之要求，進而契約相對人也就是人民一方，雖得主張基本權之契約自由，但卻因行政機關受限於行政法之拘束亦將同受拘束。此外，行政行為之法律形式，在法律上的存在仍然只有行政機關的公法契約和私法契約，所以行政上契約概念並非在創造第三種類型的法律上形式。

（２）民事法院對行政上契約爭議的審判權認定
A. 法院對行政法上爭議的審判權認定模式
　　審判權屬訴訟要件，法院須先為認定，具備審判權才可為適法實體判決。而依大法官釋字第773號解釋可知，有關行政法上爭議於審判權認定之順序，須先檢視有無法律規定，未有規定時，則依爭議法律關係為定性。 而就爭議法律關係，也就是行政法上爭議，若行政法院與民事法院對其定性不同將產生審判權爭議，對此法院組織法第7條之1至第7條之11就審判權爭議處理有相關規定適用。

B. 民事法院對行政上契約爭議的審判權
　　行政上契約爭議屬於行政法上爭議，原告若向民事法院起訴，在法律明文規定由民事法院審判者，民事法院有審判權。若法律未明定，則應就行政上契約爭議為定性，若屬私法契約關係爭議則由民事法院審判。但若屬公法契約關係爭議則應由行政法院審判。而關於行政法上契約爭議定性，原則上以契約標的為主兼採契約目的理論綜合判斷。且若依法律規定或事務之本質，以公權力之行使為契約標的者，斷不因當事人主觀願望及契約條款中有民事法院之管轄權約定條款及定性為私法契約。 承前所述，定性行政上契約爭議會進而產生審判權爭議，此時視原告起訴法院而適用審判權認定之終審模式或合意模式。若原告對行政上契約爭議向民事法院起訴，原法院若認為係屬私法契約而有審判權，被告也無異議，則民事法院有審判權。但若原法院認無審判權，或當事人有爭執，則裁定移送有審判權之管轄法院，且當事人得為抗告，若經再抗告後最高法院認為原法院有審判權，則民事法院有審判權。但若原法院當出即認無審判權而裁定移送行政法院，行政法院也認無審判權，則得請求最高行政法院指定。 惟，若原法院認無審判權裁定移送至行政法院，但當事人卻合意願由原法院審判，則原法院是否仍有審判權？對此法院組織法無明定當事人可以就民事法院起訴移至行政法院之訴訟合意定法院審判權。且此時所由當事人合意，會違背行政訴訟法第2條有關公法爭議由行政法院審判之原則，故現行應採否定見解。


（３）結論

A. 法院對行政法上爭議的審判權認定模式
　　本件投資契約為行政法上爭議，且促參法未明文審判權歸屬，故應視系爭契約法律關係性質定法院之審判權。若認係私法契約則台北地院有審判權。次案，若台北地院認系爭契約為公法契約或當事人有爭執則應裁定移送行政法院(法組§7-3Ⅰ,Ⅴ）。若行政法院亦認無審判權，依法組§7-4Ⅰ前段、Ⅱ裁定停止訴訟程序，請求最高行政法院指定。若最高行政法院裁定民事庭具審判權或當事人對台北地院移送裁定為抗告、再抗告，而最高法院裁定民庭具審判權，則台北地院有審判權。

◎本文出處： 民事法院對行政上契約爭議的審判權／許登科，月旦法學教室，244期

‧  行政法院與普通法院審判權歸屬之定性權限──評釋字第758號解釋與其前、後之實務發展／陳彥霖，月旦法學雜誌322期

‧  審判權爭議處理新制／許政賢，月旦法學教室242期

‧  普通法院與行政法院之審判權劃分／林洲富，月旦法學教室158期

‧  促參契約之爭議合意由普通法院審判與審理──最高法院105年度台抗字第2號民事裁定之評析與省思／許登科，裁判時報58期

‧  行政契約與私法契約區分的新思維─從「青年公園設施委託經營管理維護契約」定性問題談起／李建良，月旦法學雜誌157期

‧  行政契約的概念、有效性及行政法上請求權／李建良，台灣法學雜誌107卷