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發佈日期：2025/09/04

我國憲法架構下之緊急權

【摘要】

2020年初席捲全球的Covid-19疫情，在2021年5月開始於全臺延燒，為防堵疫情於社區傳播及採取適切因應措施，中央流行疫情指揮中心（下稱「指揮中心」）依據立法院2020年2月25日公布之嚴重特殊傳染性肺炎防治及紆困振興特別條例（下稱「特別條例」）第7條規定：「中央流行疫情指揮中心指揮官為防治控制疫情需要，得實施必要之應變處置或措施。」之授權，於2021年1月21日公布「疫情警戒標準及因應事項」，5月19日宣布全國所有縣市疫情警戒提升至該標準所列第3級，並公布該級警戒區內相關防疫指引，像是：

一、外出應全程佩戴口罩，一經查獲有違反情事，不再勸導，逕予開罰。

二、經公告應關閉的休閒娛樂場所，將嚴查不得營業，並對違法營業的業者、現場執業人員、消費及聚會者，依法分別裁罰。

三、關閉休閒娛樂場、觀展觀賽場所及教育學習場域。

四、停止室內5人以上、室外10人以上之聚會（同住者不計），並避免不必要移動、活動或集會。而後續因應疫情情況變化，又動態增加或調整相關防疫措施的內容。

試問：此種由法律特別授權設置之機關，經由措施法之授權，自行制定公布相關一般性措施，究竟屬於憲法上法治國原則下的常態？或是憲法緊急權之行使？

【關鍵詞】

緊急命令、 COVID-19、法律保留、常態法治

【本文試讀】

【解析】

我國對於緊急權的討論，並不常見。目前為止，僅出現兩次討論高峰。第一次是1999年遭逢九二一大地震，當時總統於同年9月25日發布緊急命令，後續為了執行相關措施，行政院訂定「中華民國八十八年九月二十五日緊急命令執行要點」，該執行要點之效力如何，以及是否應再送立法院審議，因而引發爭議；立法院後來又於大地震發生數月後，即2000年1月17日通過九二一震災重建暫行條例，然當時緊急命令與緊急命令執行要點都仍為有效之規範，導致因大地震引發的單一緊急狀態，卻同時存在不同憲政價值下的處理法規依據。
最後大法官作成釋字第543號，確立緊急命令「不得再授權為補充規定即可逕予執行為原則」，且執行機關若以命令補充，也「應於緊急命令中明文規定其意旨，於立法院完成追認程序後，再行發布」。因此，儘管憲法增修條文第2條第3項之規定，主要是為了因應正常之立法程序已經無法及時應變重大危難或事變之情況，而在憲法上授權掌握行政權之總統經過行政院會議後，突破一般的行政立法分權模式，由行政部門掌握立法權，立法院僅具備追認權（即便此一追認權的行使究竟範圍有多大也存在爭議）。但是，在憲法未明文規定後續細節，也欠缺一部緊急命令通則性法律之情況下，在總統發布緊急命令後，各執行機關究竟能否在緊急命令之框架下，再訂定低位階法規範以利執行，甚至立法院是否能再自行對同一緊急事件立法，就產生疑慮。釋字第543號雖然補足此一法制空缺，但並未解決立法權「同時」立法的疑問。
釋字第543號以事後寬鬆審查標準，對於緊急命令與相關措施進行合憲性審查，因而在理由書作出「緊急命令發布後，執行命令之行政機關得否為補充規定，又此項規定應否送請立法機關審查，於本解釋公布前，現行法制規範未臻明確，是總統於八十八年九月二十五日發布前揭緊急命令，行政院就此訂定之執行要點，應遵循之程序，與上開意旨，雖有未合，尚不生違憲問題。」之認定。即便如此，在該號解釋之後，應已斷絕執行機關在總統發布的緊急命令未明文的情況下，以低位階法規範，補充以具體執行緊急命令之可能性；同時，也課予行政機關若以命令補充緊急命令，該補充性命令也必須依據行政命令之審查程序送交立法院審查。...（本文未完）