月旦釋讀 | 元照出版

看更多2025年月旦釋讀

發佈日期：2025/12/03

行政法裁判精選——誠實信用原則於行政法之發展（之二）

◎本文出處：月旦實務選評第5卷第08期（2025年8月），作者：李建良／中央研究院法律學研究所特聘研究員

【摘　要】

誠實信用原則（誠信原則）夙有「帝王條款」之稱號，寓有君臨各法領域之喻義，於行政法領域亦有適用，自不待言。然以行政權為規範對象所形成之行政法秩序，其規範旨趣與權力結構異於私法秩序，於適用時允宜顧及行政法秩序所涉立法、行政與司法間之權力分立關係，方不致生論理之齟齬。筆者前以誠信原則為關鍵詞檢索並彙整行政法院相關裁判，俾以觀察誠信原則於行政法領域的發展。揆諸所選3則行政法院裁判所涉爭點，概屬勞資爭議暨勞動法規定之解釋適用，為公法與私法交錯密切的法領域之一、契約自由與私法自治受公法限制的重要適例。就誠信原則規範作用言，其結構是勞資雙方於勞動（私法）關係中互負應遵守誠信原則之義務，並由行政機關審認何方違反誠信原則（問題結構Ⅰ），既非人民於行政程序中應受誠信原則之拘束（問題結構Ⅱ），亦無涉行政機關應以誠實信用方法之依法行政問題（問題結構Ⅲ）。為資對照，本期特選人民於行政法律關係中相對於行政機關應否受誠信原則拘束之裁判（問題結構Ⅱ），試予評釋論析，以供觀察與探討。

【本文試讀】

壹、權利失效與徵收處分失效

►最高行政法院111年度上字第838號行政判決（土地徵收法律關係確認案）

【相關法條】

（徵收時）土地法第222條、第227條、第233條第1項、第235條前段、第236條、第239條第3款、第247條；土地法施行法第58條；行政訴訟法第6條第1項；憲法第15條

【關鍵詞】

情況判決、徵收處分、財產權、權利失效、誠信原則

．上訴人：行政院
．參加人：新北市政府
．輔助參加人：國防部軍備局
．被上訴人：陳○娥等
．主文：上訴駁回。

【案情概要】

改制前聯合勤務總司令部（於91年改制為國防部聯合後勤司令部、101年裁編，下稱聯勤總部）為建築兵工保養廠，經上訴人42年8月25日令（下稱上訴人42年8月25日令）核准徵收並先行使用改制前臺北縣新店鎮（現為新北市新店區）大坪林段某地號等14筆土地（下分稱其地號，合稱系爭14筆土地），而由改制前臺北縣政府（下稱臺北縣政府，現為輔助參加人新北市政府）於42年12月8日公告（下稱臺北縣政府42年12月8日公告）徵收並分別通知土地所有權人。系爭14筆土地經改制前臺北縣新店地政事務所（現為新北市新店地政事務所）於63年5月17日辦竣徵收移轉登記，所有權人為中華民國，管理機關為陸軍總司令部（其中109、307地號機關用地之管理機關現為輔助參加人國防部軍備局）。
被上訴人於109年12月17日以繼承人身分，主張因未於徵收公告期滿後15日內發給被繼承人陳○山（下稱陳○山）所有109、307地號土地（下稱系爭土地）徵收補償費，其徵收失效等語。案經內政部110年9月15日土地徵收審議小組第228次會議決議：「應無徵收失效」後，由上訴人於110年10月5日函復輔助參加人新北市政府，再由新北市政府於110年10月14日函轉知被上訴人。被上訴人不服，提起本件訴訟。經臺北高等行政法院（下稱原審）裁定命國防部軍備局、新北市政府輔助參加上訴人之訴訟，並以110年度訴字第1339號判決（下稱原判決）確認上訴人以42年8月25日令核准徵收陳○山所有系爭土地之徵收法律關係不存在。

【裁判見解】

．原判決見解

按本院100年度1月份第1次庭長法官聯席會議（一）決議及100年度判字第2006號判決意旨，本件被上訴人所爭執者，並非涉及核准徵收之行政處分是否違法以致有公法上法律關係不存在之爭執，自不得提起撤銷訴訟，而無行政訴訟法第6條第3項規定之確認訴訟補充性原則之適用餘地。又本件被上訴人主張系爭土地徵收補償費未合法發放，系爭土地之徵收法律關係不存在，為上訴人所否認，則此項法律關係之存否既非明確，被上訴人公法上之地位即因而有受侵害之危險，且此項危險得以對於上訴人之確認判決除去，是被上訴人訴請確認系爭土地之徵收法律關係不存在，具有行政訴訟法第6條第1項規定之即受確認判決之法律上利益。
由徵收時土地法第222條、第227條、第233條第1項、第235條前段、第236條、第239條第3款、第247條及土地法施行法第58條規定可知，發給補償地價之期限，均應嚴格遵守，否則徵收土地核准案，即應失其效力（司法院釋字第110、425、516及652號解釋意旨參照）。本件陳○山已領得系爭土地之（部分）地價補償，且聯勤總部及臺北縣政府發給該地價補償之時間尚難證明已經逾期，然系爭土地之地價補償未足額發給，系爭土地之徵收核准案應失其效力：
1.依臺北縣政府標準地價評議委員會（下稱地評會）43年5月18日會議紀錄及臺北縣政府43年6月4日(43)北府德地二字第0004號函（下稱臺北縣政府43年6月4日函），可知該委員會已明確決議按市價每百臺斤新臺幣（下同）135元折算現金發放，並計算出109、307地號土地部分應發給之地價補償費各為21,824.18元、7,699.62元，需用土地機關即應按此金額給付，而不得以自己調查所得之證據，逕行變更地評會決議內容。然依國防部聯勤兵工保養總隊（下稱兵工總隊）43年6月25日徵收土地發款紀錄（下稱43年6月25日發款紀錄）及臺北縣政府43年7月30日答辯書事實欄所載情節，聯勤總部並未依照地評會評定、計算之補償地價，足額發放補償給陳○山，除已違反徵收時土地法第236條、第247條及土地法施行法第58條規定，亦顯示臺北縣政府作為被徵收土地補償金額之計算與發給的權責機關，卻於地評會為補償數額之評定後，因聯勤總部拒絕如數發給，即由聯勤總部提出法定程序外之「協商」要求，最終逕按聯勤總部所提較低標準為補償，審酌該時仍屬戒嚴初期，政治環境較為嚴肅，且系爭土地之需用機關為軍方之聯勤總部，是為建築兵工保養廠之軍事上目的所徵收，並於徵收前即先行使用；然而陳○山及其他地主對於徵收補償金額既已表示不服而依法提出異議，並經地評會評定應補償金額在案，可推知其等於43年6月25日、26日到場領款時，面對聯勤總部臨時、片面提出其自行調查認定，且補償額度低於地評會評定之補償標準，應無當場認同、接受之可能，但也僅能於當下同意「暫時」先按聯勤總部所提標準領取「部分」之補償，難認有放棄其餘權利之意，否則即無43年6月25日發款記錄「本日仍按每百台斤116元折算，業戶等所有困難情形另以書面提出，以憑轉請層峰核示辦理」或43年7月30日答辯書「當日仍按每百台斤116元計算，業戶等如有困難或其他有力證明另以書面提出再行核辦」等記載之必要。
2.又陳○山與其他地主於領款後，隨即提起訴願，而43年8月11日提出之陳情書，亦顯示陳○山與其他地主或無提起訴願之意，但亦無接受聯勤總部所提補償標準或已與聯勤總部達成以百臺斤116元計算補償之合意，且臺北縣政府43年10月20日北府德地二字第2918號函所附洪紅英詢問筆錄、劉古雄及陳○山答復書，均一致陳情應按地評會決議內容為補償，更可佐證在該時已有地評會決議為有利依據之情況下，陳○山實無接受聯勤總部片面所提較低補償標準之可能。更何況，協議價購與徵收補償之性質不同，協議價購性質為買賣，買賣價金由當事人自行協議，徵收補償則為對土地權利人特別犧牲所為之補償。是上訴人及輔助參加人稱需地機關按其與陳○山所合意每百臺斤116元予以計算並發給系爭土地之補償地價，並無徵收失效情事等語，與事實不符，且違背常理，更紊亂協議價購與徵收補償之法定程序，並不可採。
次按土地法之徵收失效，係因需用土地人未於法定期間內將應補償地價繳交主管地政機關發給完竣所致，徵收失效之效果為法律規定所生，並非源於徵收標的物之原所有權人實行其公法上權利而取得，即不生義務人得推論權利人已放棄行使權利之問題。是上訴人及輔助參加人稱被上訴人於其等之被繼承人陳○山領訖土地徵收補償費60餘年後，始為爭執，應有權利失效法理之適用，不得再主張徵收失效等語，亦不可採。
又違法行政處分經受處分人訴請撤銷者，行政法院本應予以撤銷，否則依法行政原則無以貫徹；惟如因撤銷行政處分會對既成事實造成衝擊，嚴重損及公共利益，則例外使該違法之行政處分存續。雖情況判決僅規定於撤銷訴訟始有其適用，惟於申請收回被徵收土地被拒而提起之課予義務訴訟，為兼顧公益維護及人民財產權之保障，有類推適用情況判決之餘地。本件被上訴人所爭執者，乃系爭土地之徵收補償費未合法發放，致徵收失效，而訴請確認，核與徵收處分違法請求撤銷，或申請收回被徵收土地被拒而提起課予義務訴訟之情形有別，自無適用或類推適用情況判決制度之餘地等語，以原判決確認上訴人以42年8月25日令核准徵收系爭土地之徵收法律關係不存在。

．本判決見解
本院經核原判決並無違誤，茲就上訴意旨補充論述如下：
（一）人民之財產權，應予保障，憲法第15條定有明文。行為時土地法第222條規定：「征收土地為左列各款情形之一者，由行政院核准之。……。」第227條規定：「（第1項）市縣地政機關於接到行政院或省政府令知核准征收土地案時，應即公告，並通知土地所有權人及土地他項權利人。（第2項）前項公告之期間為30日。」第233條規定：「征收土地應補償之地價及其他補償費，應於公告期滿後15日內發給之。……」第236條規定：「（第1項）征收土地應給予之補償地價補償費及遷移費，由該管市縣地政機關規定之。（第2項）前項補償地價補償費及遷移費，均由需用土地人負擔，並繳交該管市縣地政機關轉發之。」第239條第3款規定：「被征收土地應補償之地價，依左列之規定。……三、未經依法規定地價者，其地價由該管市縣地政機關估定之。」第247條規定：「對於第239條……之估定有異議時，該管市縣地政機關應提交標準地價評議委員會評定之。」行為時土地法施行法第58條規定：「被徵收土地補償金額之計算與發給，由需用土地人委託該管市、縣地政機關為之。」是可知，國家因公用或其他公益目的之必要，雖得依法徵收人民之財產，但應給予合理之補償。此項補償乃因財產之徵收，對被徵收財產之所有人而言，係為公共利益所受之特別犧牲，國家自應予以補償，以填補其財產權被剝奪或其權能受限制之損失。故補償不僅需相當，更應儘速發給，方符憲法第15條規定，人民財產權應予保障之意旨（司法院釋字第516號解釋文參照）。被徵收土地如未經依法規定地價者，應補償之地價由該土地所在之市縣地政機關估定之，其金額之計算與發給，亦由該管市縣地政機關為之，並應於公告期滿後15日內發給完畢；土地所有權人如於公告期間內對於上開應補償地價之估定有異議時，應提交地評會評定之。土地法第233條明定，徵收土地補償之地價及其他補償費，應於「公告期滿後15日內」發給。此項法定期間，雖或因對徵收補償有異議，由該管地政機關提交評定而得展延，然補償費額經評定後，主管地政機關仍應即行通知需用土地人，並限期繳交轉發土地所有權人，其期限亦不得超過土地法上述規定之15日。倘若應增加補償之數額過於龐大，應動支預備金，或有其他特殊情事，致未能於15日內發給者，仍應於評定結果確定之日起於相當之期限內儘速發給之，否則徵收土地核准案，即應失其效力（司法院釋字第110號及第516號解釋文參照）。又司法院於33年7月10日院字第2704號解釋即已指出需用土地人，不依規定於公告完畢後15日內，將應補償地價及其他補償費額，繳交主管地政機關發給完竣者，法律上既無強制需用土地人繳交之規定，實際上又未便使徵收土地核准案久懸不決，尋繹立法本旨，徵收土地核准案，自應解為從此失其效力等旨，雖依司法院釋字第771號解釋以：司法院院字解釋，係司法院依當時法令，以最高司法機關地位，就相關法令之統一解釋，所發布之命令，並非由大法官依憲法所作成，惟依釋字第771號變更前之第108號及第174號解釋意旨，司法院院字解釋於當時有其拘束力，是上開院字第2704號解釋所揭櫫之未於法定期間內發給補償地價完竣，徵收即失效之意旨，早已為35年修正公布前後之土地徵收法制之當然解釋，司法院釋字第110號解釋及第516號解釋亦僅在重申該等意旨而已。 ...（本文未完）