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發佈日期：2021/10/04 |
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談「行為責任」與「狀態責任」之近期判決
背 景
有關「行為責任」與「狀態責任」，屬於我國行政法學之重要議題，尤其於研究行政罰法之時，更是不得不提的重要議題，甚至將及於對於國家責任之探討1。本文收錄現今我國實務有涉及到區域計畫法和都市計畫法此些個別行政法規與「行為責任」與「狀態責任」間之關係，供讀者理解我國實務與學界之最新動態。
焦點檢視
一、 都市計畫法第79條第1項與「狀態責任」
（一） 最高行政法院109年度判字第674號行政判決
違反上開規定之管制，於第3種住宅區內為農產品批發業之使用時，依都市計畫法第79條第1項規定，其處罰對象為土地或建築物所有權人、使用人或管理人，因行政罰係處罰行為人為原則，處罰行為人以外之人為例外，是以，主管機關如對行為人處罰，已足達成行政目的時，自不得對土地或建築物所有權人處罰；惟倘對行為人為處罰，仍不能達成都市計畫法劃定使用區為土地使用管制之目的時，為管制目的之達成，自許主管機關對土地或建築物所有權人處罰。臺北市政府本於該市都市計畫法之主管機關地位，為協助所屬機關行使法律授與之裁量權，於遵循法律授權目的及範圍內，實踐具體個案正義，並顧及法律適用之一致性及符合平等對待原則，依不同之違規階段而訂定查處作業程序。查處作業程序有關第3類「分類：其他（非屬於第1類或第2類者）」規定：「第1階段：處違規使用人新臺幣6萬元罰鍰，限期3個月內停止違規使用，並副知建築物（或土地）所有權人。」「第2階段：如違規使用人未於期限內履行第1階段之義務，處違規使用人及建築物（或土地）所有權人各新臺幣10萬元罰鍰，再限期1個月內停止違規使用，未停止使用者得按次連續處罰。……」並於備註欄記載：「1.裁處對象：第1階段函發裁處違規使用人，並副知建築物（或土地）所有權人；第2階段、第3階段函發裁處違規使用人及建築物（或土地）所有權人，兩者分別裁處。……3.依本作業程序裁處後，違規行為經權責機關通報改善完成，並經都發局簽報結案者，再遭查獲違規行為，逕依第1階段裁處。……」核未牴觸都市計畫法規範目的，被上訴人辦理相關案件，應可適用。 （二） 臺北高等行政法院108年度訴字第785號行政判決 所謂行政法上的「狀態責任」，是秩序行政領域內，為落實法規範對物所設定的秩序狀態，課予對物具有事實上管領力的人，負有管領其物處於合法秩序狀態的責任。至於負有「狀態責任」的義務人為何，則應依法律規定的意旨而定。上述都市計畫法第79條第1項規定，是以都市計畫範圍內的土地及建築物使用，應合於都市計畫法與依都市計畫法所發布命令的管制秩序狀態為中心，對土地及建築物所有權人、使用人或管理人等有事實上管領力的人，所課予的義務類型，屬於典型的「狀態責任」。換言之，臺北市都市計畫範圍內「商業區」的建築物所有權人、使用人或管理人，就是都市計畫法第79條所定負有「狀態責任」的義務人，其等對建築物的使用，除應以供商業使用為主之外，並負有遵守臺北市政府所公告使用類別限制的「狀態保持義務」，以及對於經認定有礙商業的便利、發展或妨礙公共安全、衛生的使用，負有排除的義務。若因故意或過失自己從事違法使用行為，或因故意或過失而違反基於狀態責任所生「物的狀態保持義務」，臺北市政府或其委任的被告就可以依都市計畫法第79條第1項規定，對此主觀有責的違反行政法上義務人（即建築物所有權人、使用人或管理人）裁處罰鍰，並作成計畫管制處分，限期令其停止為違法使用。 二、區域計畫法第15條與「狀態責任」：高雄高等行政法院109年度訴字第226號行政判決
觀諸前揭區域計畫法第15條及管制規則第5條第1項、第6條第1項及第3項規定可知，區域計畫法就非都市土地劃定使用分區，並編定各種使用地實施管制之目的，著重在土地使用之管制，即希望使各種使用分區之土地均能按其使用分區予以使用，以達到促進土地及天然資源之保育利用，人口及產業活動之合理分布，以加速並健全經濟發展，改善生活環境，增進公共福利（區域計畫法第1條條文參照）。故於未依使用分區管制之規定予以使用時，即構成區域計畫法第15條規定之違章。而區域計畫法第21條第1項規定，自係以違反上開管制規定之實施、違反該義務行為之行為人為處罰對象，並以其具有故意或過失為責任條件，違反管制使用土地之行為人應不限於實際著手實施違反區域計畫法第15條第1項規定之人，對於該行為凡有參與或授意之人，亦屬之。是以，非都市土地經編定使用分區、使用地類別後，即受有管制，其土地應依容許使用之項目及許可使用細目使用，違反非都市土地使用管制規定而「使用」土地者，依區域計畫法第21條規定，應予受罰（最高行政法院101年度判字第428號判決意旨參照）。再依區域計畫法第21條規定處分者，其規範之對象應兼及行為與狀態，即除違規行為之「行為人」（「行為責任」）外，尚包括對危害之物具有事實管領力之「土地之所有權人」或「使用人」（「狀態責任」）。主管機關究應處罰違規「行為人」「土地所有權人」或「使用人」，應就其查獲違規行為之情形為適當、合理之裁量，不容許行政機關恣意選擇處罰之對象，擇一處罰，或兩者皆予處罰（最高行政法院91年度判字第23號判決參照）。至於此違規使用狀態之成因為何，及使用人是否為違規使用原因之形成者，則在所不論，否則於違規使用狀態形成後，又轉由他人使用之情形下，即不得依據區域計畫法予以規範，致違規使用之狀態無從導正，究非本法之立法本旨。因此，由前開區域計畫法第21條第1項文義觀之，該條所定之處罰對象得為違反管制使用土地之「使用人」甚明。
法領域： 行政法、區域計畫法、都市計畫法
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