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發佈日期：2021/05/18 |
法律不溯及既往原則
── 最高行政法院一○九年度裁提字第五號裁定
概念索引：憲法／法律不溯及既往原則
主旨
溯及性法律，必須有明顯的優越於信賴保護之極為重要之公益上目的，且其重要性高於法安定性之要求，才例外保有效力。
相關法條
教師法第14條；性別平等教育法第35條
說明
一、爭點與選錄原因
（一）爭點說明
法律不溯及既往原則。
（二）選錄原因
性別平等教育法關於性平會調查小組成員得「全部」外聘之規定，對於新法施行前已完成之調查報告並據以作成之解聘處分，是否溯及適用。
二、相關實務學說
（一）相關實務
釋字第620號解釋解釋理由書：「新法規範之法律關係如跨越新、舊法施行時期，當特定法條之所有構成要件事實於新法生效施行後始完全實現時，則無待法律另為明文規定，本即應適用法條構成要件與生活事實合致時有效之新法，根據新法定其法律效果。是除非立法者另設『法律有溯及適用之特別規定』，使新法自公布生效日起向公布生效前擴張其效力；或設『限制新法於生效後適用範圍之特別規定』，使新法自公布生效日起向公布生效後限制其效力，否則適用法律之司法機關，有遵守立法者所定法律之時間效力範圍之義務，尚不得逕行將法律溯及適用或以分段適用或自訂過渡條款等方式，限制現行有效法律之適用範圍。」
（二）相關學說
依法治國原則下之法安定性及信賴保護之要求，原則上禁止真正溯及效力，僅在有特別之正當理由時始例外允許之。所謂特別之正當理由，係指保護人民對舊法之信賴之必要不存在，包括舊法不明確且支離破碎，市民對其信賴完全未形成，以及舊法明顯違憲，其修正當然預想得到之情形。惟真正溯及效力對人民造成之不利益未如刑罰嚴重，基於公共福祉與信賴利益之衡量，亦可例外承認之。至於不真正溯及效力，原則上非憲法所不許，不受法律不溯及既往原則拘束。因為法律可能修正，乃一般想法，人民對法律通常應無一般性信賴。惟具不真正溯及效力之新法，如讓受規範對象受到原本不必慮及之規制，或其規制超出必要範圍，仍不許之。此際新法所以違憲，非因違反法律不溯及既往原則，而在於與信賴保護原則或比例原則不符。
三、本案的見解說明
性平法2018年12月7日修正之條文施行前，調查小組程序已完者，或甚至已作成解聘處分者，既屬新法施行前行政程序在法律上已終結，則新法關於性平會調查小組成員得「全部」外聘之規定，自不得溯及適用，否則即有違憲法上之信賴保護及禁止溯及適用原則，而為違憲。
選錄
三、本庭擬採之法律見解否定說。即新法關於性平會調查小組成員得「全部」外聘之規定，對於新法施行前已作成之解聘處分，不得溯及適用。理由如下：
（一）溯及立法，必須在法律特別規定基於極為重要之公益上目的：在行政法上，由於法安定性之理由，人民信賴基於某法律狀態所產生之法律上地位不致於溯及既往的蒙受不利益，原則上應加以保護，是謂禁止法律溯及既往原則（釋字第717號解釋參照）。禁止法律溯及既往原則屬於憲法上法治國家法安定性以及信賴保護所要求，也是法治國家保護保障人民基本權利之要求，故不僅是法律適用上之原則，也是立法原則，立法者原則上應受此一憲法上信賴保護原則之拘束。法律規定溯及生效的事項，如有利於人民之事項，通常為憲法所不禁止；反之，如對於人民既有之法律上地位發生不利之影響，原則上應為憲法所不許。易言之，法律若已溯及，原則上即為違憲，溯及性法律，必須有明顯的優越於信賴保護之極為重要之公益上目的，且其重要性高於法安定性之要求，才例外保有效力。本院98年12月份第2次庭長法官聯席會議決議亦闡示：「法律不溯既往原則為法治國家基本原則之一，除有下列情形外，立法者原則上不得制定溯及性法律：1.人民預見法律將有所變更；2.現行法律規定有不清楚或紊亂之現象，立法者欲藉由溯及性法律加以整理或清除；3.現行法律違憲而無效，立法者以新規定取代；4.因溯及性法律所造成之負擔微不足道；5.溯及性法律係為達成極為重要之公益上目的，且其重要性高於法安定性之要求。行政機關基於法律授權而訂定對將來一般抽象事項所為發生法規範效力之法規命令，除有上述例外情形外，亦應遵守法律不溯既往原則。」明確。
（二）程序從新原則與信賴保護：行政法上行政程序，依據行政程序法第2條第1項規定，係指「行政機關作成行政處分、締結行政契約、訂定法規命令與行政規則、確定行政計畫、實施行政指導及處理陳情等行為之程序。」其中作成行政處分之程序，包括行政機關就行政處分之前提要件進行調查、準備及作成，而對外所為活動。所謂程序從新原則係指在行政程序進行中，新的行政法規範公布時，尚在進行中的行政程序，適用新的法規範處理。蓋程序上之法律關係乃始自程序開啟，而終於程序終結，在程序進行中發生程序法律變更，則新法原則上得適用於尚未終結之法律關係。德國聯邦憲法法院1983年3月22日裁判(BVerfGE63,343)即認為人民對於程序規定之信賴，原則上亦應受相同保護。亦即在立法者對於人民所置身於向來所產生之程序上狀態，加以影響時，亦應以法安定性及信賴保護之法治國原則，作為憲法上審查標準。即使程序上規定亦可能創設信賴地位，尤其是在已經繫屬的程序或已經發生之程序狀態之範圍內的信賴地位。因此，在程序法之變更的信賴保護問題上，是否有在法律上已經終結之程序存在，乃屬重要判斷基準。是以，新訂的程序法之變更，原則上不得適用於該法規生效前業已終結之程序法律關係。若新訂的程序法之變更，法律規定溯及適用於該法規生效前業已終結之程序法律關係，必須該溯及既往對於規範對象既存之法律地位係屬有利；倘若溯及既往對於規範對象既存之法律地位係屬不利，亦必須在立法理由中說明有何基於極為重要公益之必要，否則即有違反信賴保護原則。
（三）性平法第35條第1項規定「學校及主管機關對於與本法事件有關之事實認定，應依據其所設性別平等教育委員會之調查報告。」可知性平法調查之任務在於事實認定。關於調查小組成員，100年6月22日修正公布之性平法第30條規定：「……（第3項）前項小組成員應具性別平等意識，女性人數比例，應占成員總數2分之1以上，必要時，『部分』小組成員得外聘。處理校園性侵害、性騷擾或性霸凌事件所成立之調查小組，其成員中具性侵害、性騷擾或性霸凌事件調查專業素養之專家學者之人數比例於學校應占成員總數3分之1以上，於主管機關應占成員總數2分之1以上；雙方當事人分屬不同學校時，並應有申請人學校代表。（第4項）性別平等教育委員會或調查小組依本法規定進行調查時，行為人、申請人及受邀協助調查之人或單位，應予配合，並提供相關資料。……」法律解釋不應逾越法律文字可能的範圍，該條項「部分小組成員得外聘」之規定，從文義解釋根本無法得出調查小組成員全部外聘仍符合2011年6月22日修正公布之性平法第30條第3項規定之結果。除文義解釋外，歷史解釋亦是解釋法律常用之方法，透過在立法過程公開的所有紀錄、文件、資料等，客觀探求立法者之意思或法律文字之意涵。依其立法理由，係為考量該等事件通常涉及性別意識及相關專業問題，故調查者應具有性別平等意識，部分成員也應具有專業背景；倘學校或主管機關之性別平等教育之委員人數眾多或專業背景不足，為有效進行案件之調查，乃規定學校性平會得成立調查小組，並規定調查小組組成之專業背景、性別平等意識及性別比例；另恐學校或主管機關性平會調查小組相關專業人力不足，爰規定「部分」小組成員得外聘。從立法目的觀之，外聘之主要目的係考量調查小組相關專業人力是否充足，調查小組為學校或主管機關性平會所成立，是否有充足之相關專業人力，則又與性平會成員有關。性平法第9條第1項規定，學校之性平會，置委員5人至21人，採任期制，以校長為主任委員，其中女性委員應占委員總數2分之1以上，並得聘具性別平等意識之教師代表，職工代表，家長代表，學生代表及性別平等教育相關領域之專家學者為委員。易言之，為避免學校之性平會委員於處理校內相關事務時，相互袒護或利益糾結，以致造成偏頗，或資源不足（例如：缺少法律或心理專業人員），得聘校外委員（性別平等教育相關領域之專家學者）。性平法第8條第1項規定，直轄市、縣（市）主管機關之性平會，置委員9人至23人，採任期制，以直轄市、縣（市）首長為主任委員，其中女性委員應占委員總數2分之1以上；性別平等教育相關領域之專家學者，民間團體代表及實務工作者之委員合計，應占委員總數3分之1以上。從上述規定來看，無論是學校或主管機關之性平會成員通常應有性別平等教育相關領域之專家學者，其皆具備學校調查小組相關專業人力之要求，成為調查小組一員，並無困難。據此，本院107年判決之法律上判斷即係認為僅是「部分」小組成員得外聘。又行政機關作成行政處分，除須遵守行政程序法所規範之一般行政程序外，尚包括各別行政法領域中所規定須踐行之特別行政程序，始符合正當行政程序之要求。倘有不符合法定行政程序之要求，即構成行政處分之瑕疵，應予撤銷。本件所涉及即為組織合法性問題，特別是調查小組之合法性。
（四）2018年12月28日修正公布之性平法第30條第2項規定性平會調查小組成員必要時「得一部或『全部』外聘。本法2018年12月7日修正之條文施行前，亦同。」新法就性平會調查小組組成，所須踐行之特別行政程序變更為得「全部」外聘。而關於「本法中華民國107年12月7日修正之條文施行前，亦同。」規定，係何所指，文義並不清楚。該句法律文字未載明主詞，亦未載明「亦同」之意涵，以致不明何事項於性平法2018年12月7日修正之條文施行前「亦同」，究係指調查小組程序尚未完成（即尚未提出調查報告）者，或調查小組程序已完成（即已提出調查報告）者，或甚至已作成行政處分者。再者，「亦同」二字是否指新法溯及適用於調查小組程序已完成者或溯及適用於已作成行政處分者，或僅指調查小組程序尚未完成者，應適用最新程序法規處理之，文義並不明確。觀諸修法之立法理由並未就此敘明是否新法溯及適用之意，或有何基於極為重要公益之必要，而有溯及適用於新法規生效前業已終結之程序法律關係之意。又按2018年10月18日立法院第9屆第6會期教育及文化委員會第4次全體委員會議審議性平法第30條草案，當時教育部鄭乃文司長：「第30條我們主要是希望針對第2項，學校或主管機關成立性平教育委員會的調查小組時，規定『必要時，調查小組成員得一部或全部外聘』，並加上『本法……修正之條文施行前，亦同』。因為在學校的現場，調查小組有時會組成不易，譬如有同事情誼或迴避等等情況，而有全部外聘的需求，也就是說，我們是希望符合學校教育的現場，而做這樣的修正。」主席：「好，第30條第2項教育部建議增加『本法中華民國○年○月○日修正之條文施行前，亦同。』等文字，這是因為擔心之前的……」鄭乃文司長：「對，因為有些學校是以全部外聘的方式來組成調查小組，但是法院的判決有……」等語。足見自歷史解釋之法律解釋方法探求，仍無法認為「本法中華民國107年12月7日修正之條文施行前，亦同。」有何基於極為重要公益之必要，而有溯及適用於新法規生效前業已終結之程序法律關係。本於新法規定之合憲性解釋，自應解為對於在法規變更時之處理中之程序狀態，應適用最新程序法處理，亦即於性平法2018年12月7日修正之條文施行前性平會已受理之校園性侵害、性騷擾或性霸凌事件，在新法施行後，調查小組尚未處理或尚未處理終結（即尚未提出調查報告）之事件，均適用新法繼續處理之。是以，於性平法2018年12月7日修正之條文施行前，調查小組程序已完成（即已提出調查報告）者，或甚至已作成解聘處分者，既屬新法施行前行政程序在法律上已終結，則新法關於性平會調查小組成員得「全部」外聘之規定，自不得溯及適用，否則即有違憲法上之信賴保護及禁止溯及適用原則，而為違憲。
（五）2011年6月22日修正公布之性平法第30條第3項規定「必要時，『部分』小組成員得外聘」文義甚明，不全部外聘亦無困難，已如上述，並無肯定說所謂「現行法律規定有不清楚或紊亂之現象」。新法關於性平會調查小組成員得「全部」外聘之規定，係自公布當日起向未來發生效力，其文義解釋及歷史解釋，均無溯及適用之意涵。行政法院審查行政處分作成之程序，以合法行政程序控制實體正義。性平會調查小組成員違反不得全部外聘規定的法律效果，程序瑕疵所生的實體決定，即行政處分違法，必須撤銷。肯定說使新法施行前已作成如本提交事件之違法解聘處分變成合法，影響行政處分之效力，有礙受處分人之權利保護甚鉅。（六）綜上所述，本件新法施行前性平法之性平會調查小組已提出調查報告，並經學校之教評會以性平會調查小組所出具之調查報告為事實認定，作成解聘處分，既屬於新法施行前該行政程序在法律上已終結，則新法關於性平會調查小組成員得「全部」外聘之規定，對於新法施行前已作成之解聘處分自不得溯及適用。
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