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發佈日期：2022/10/27 |
地方自治團體對於經各該地方立法機關議決通過制定之自治條例受函告無效，對函告內容持不同意見時，應如何救濟
──最高行政法院110年度抗字第321號裁定
概念索引：地方制度法／函告無效
主旨
地方自治團體對於經各該地方立法機關議決通過制定之自治條例受函告無效，對函告內容持不同意見時，得由該地方自治團體之立法機關，就事件性質聲請司法院解釋。
相關法條
行政訴訟法第107條；地方制度法第27條、第30條、第43條
說明
一、爭點與選錄原因
（一）爭點說明
地方自治團體對於經各該地方立法機關議決通過制定之自治條例受函告無效，對函告內容持不同意見時，應如何救濟？
（二）選錄原因
本件除涉及函告無效之性質及後續救濟程序外，另亦牽涉與是否有憲法訴訟法之適用。
二、相關實務學說
（一）相關實務
「地方制度法第43條第1項至第3項規定各級地方立法機關議決之自治事項，或依同法第30條第1項至第4項規定之自治法規，與憲法、法律、中央法規或上級自治團體自治法規牴觸者無效。同法第43條第5項及第30條第5項均有：上述各項情形有無牴觸發生疑義得聲請司法院解釋之規定，係指就相關業務有監督自治團體權限之各級主管機關對決議事項或自治法規是否牴觸憲法、法律或其他上位規範尚有疑義，而未依各該條第4項逕予函告無效，向本院大法官聲請解釋而言。地方自治團體對函告無效之內容持不同意見時，應視受函告無效者為自治條例抑自治規則，分別由該地方自治團體之立法機關或行政機關，就事件之性質聲請本院解釋憲法或統一解釋法令。……。」業經釋字第527號解釋在案。
（二）相關學說
學說上有認為，上級自治監督機關依地方制度法上開規定，對於自治條例或自治規則予以函告無效時，因其標的為自治條例或自治規則，該標的並非為自治事項之具體個案，而係對於不特定多數人反覆發生規範效力之一般抽象性規範。
三、本案的見解說明
地方自治團體對於經各該地方立法機關議決通過制定之自治條例受函告無效，對函告內容持不同意見時，得由該地方自治團體之立法機關，就事件性質聲請司法院解釋。
選錄
經查，本件原裁定係以依地方制度法第30條規定及釋字第527號解釋意旨可知，在現行法制下，地方自治團體對於經各該地方立法機關議決通過制定之自治條例受函告無效，對函告內容持不同意見時，得由該地方自治團體之立法機關，就事件性質聲請司法院解釋。而系爭自治條例係抗告人本於其地方自治團體之立法權所制定公布之抽象法規，並非就具體事件所為對外發生法效之行為，系爭函告宣告系爭規定無效，係依地方制度法第30條第4項規定行使其自治監督之法規審查權限，並非就具體個案事實而為；且參本院103年度裁字第1310號「依司法院釋字第527號解釋，地方自治團體對函告內容得選擇接受監督機關之意見，若仍持不同意見時，如受函告無效者為自治條例，由地方立法機關聲請解釋，非得自由選擇聲請解釋或循行政訴訟之途徑為救濟」之裁定意旨，而認地方自治團體對函告自治條例無效，若仍持不同意見時，得由其立法機關逕行向司法院大法官聲請解釋，無須先循行政訴訟途徑為救濟。從而，抗告人因不服系爭函告所提起撤銷該函之本件行政訴訟，依上開規定及說明，於法未合，而予駁回，經核依法並無不合。本院並補充說明如下：
1.「行政處分」乃係為取向於提供行政救濟目的之概念建構，而在依地方制度法第30條第5項規定，已提供地方自治團體，就自治法規與憲法、法律、基於法律授權之法規有無牴觸之疑義事項，提供「聲請司法院解釋」之救濟路徑。而此等救濟路徑，透過司法院釋字第527號解釋意旨，乃是「地方自治團體對函告無效之內容持不同意見時，應視受函告無效者為自治條例（本案屬自治條例）抑自治規則，分別由該地方自治團體之立法機關（本案中有權聲請解釋之機關為臺中市議會）或行政機關，就事件之性質聲請本院（指釋憲機關司法院）解釋憲法或統一解釋法令（本案屬之）。」 2.不論上開行政救濟管道是否妥適穩健，都不宜再給予「獨立於釋憲機關救濟路徑以外」之其他「平行」救濟管道（而非單一救濟管道上、下位階之審判分工）。因為此等法制設計容易造成「一案二判」之不合理結果，不僅浪費司法資源，也易形成法律見解歧異之困擾。 至於抗告人所主張依立法院三讀通過現已施行之憲法訴訟法第83條（108年1月4日修正公布，自公布後3年施行）及其立法理由，明確肯定相對人依地方制度法第30條第4項對自治法規所為函告無效之行為，係屬行政處分。學者亦謂憲法訴訟法第83條及其立法理由就是在表明、確認依地方制度法第30條第4項對自治法規所為函告無效之行為係行政處分，因而地方自治團體得提起訴願及行政訴訟云云。經查憲法訴訟法第83條第1項第1款規定：「地方自治團體，就下列各款事項，依法定程序用盡審級救濟而受之不利確定終局裁判，認為損害其受憲法所保障之地方自治權者，得聲請憲法法庭為宣告違憲之判決：一、自治法規，經監督機關函告無效或函告不予核定。」固認在現行法制下自治法規，經監督機關函告無效或函告不予核定者，可依法定行政爭訟程序為審級救濟。而地方制度法第30條第5項規定之規範意旨，在現行法制下，亦非如同舊法制所設之單一救濟管道，而屬單一事件之上位階終審救濟。然而針對新、舊法（指憲法訴訟法與司法院大法官審理案件法）交接之過渡安排，憲法訴訟法第90條明定「（第1項）本法修正施行前已繫屬而尚未終結之案件，除本法別有規定外，適用修正施行後之規定。但案件得否受理，依修正施行前之規定。」、「（第2項）本法修正施行前已繫屬而尚未終結之原第5條第1項第1款前段、第3款前段及第7條第1項第1款案件，其審理程序分別準用修正施行後第3章第1節及第8章之規定。」由此可知前開依司法院大法官審理事件法第7條第1項第1款規定提出之「臺中市議會聲請統一解釋法令案」，仍應繼續繫屬於釋憲機關，並應準用憲法訴訟法第8章規定之審理程序，自足以維持抗告人代表之地方自治團體權益，況且憲法訴訟法第90條第1項但書復明定：案件得否受理依修正施行前之規定。參酌該條項之立法理由「修正施行前已繫屬而尚未終結之案件得否受理，涉及法定聲請要件之具備及符合，如屬舊法規定之訴訟類型，新法已不許聲請，或者新法及舊法就同一訴訟類型限制要件不同，考量聲請人之利益，亦考量避免結案速度對於個案適用要件可以左右，自應規定一律依舊法之要件規定予以審查是否具備及符合，以決定受理與否。例如關於聲請憲法疑義解釋案件及機關聲請統一解釋案件，新法均已刪除，聲請人依原條文第5條第1項第1款前段、第3款前段或第7條第1項第1款聲請之案件，於本法修正施行後已無同一之案件類型，如符合舊法之要件，不得逕予不受理；又例如關於人民聲請法規範憲法審查案件類型，舊法並無聲請期間之限制，新法則規定應於6個月之不變期間內為之，就修正施行前已繫屬而尚未終結之案件，自不得以逾越期限之事由不受理。」而本件係繫屬在憲法訴訟法修法施行前，業經釋字第527號解釋意旨，認在現行法制下，地方自治團體對於經各該地方立法機關議決通過制定之自治條例受函告無效，對函告內容持不同意見時，得由該地方自治團體之立法機關，就事件性質聲請司法院解釋。而本件業經臺中市議會向司法院請求為釋憲，從而本件係繫屬在憲法訴訟法修法施行前，而尚未終結之案件，縱如解釋抗告人亦可依現行法制提起行政訴訟，惟實務作業為避免受理行政爭訟結果發生與司法院解釋意旨相牴觸，亦會於爭訟期間，依法停止行政爭訟程序，因而本件若准由抗告人亦可提起行政訴訟，不僅與前述過渡規範之安排不盡一致，也無實質救濟功能。而本件既已由臺中市議會聲請釋憲在案，即應由憲法法庭以新制續為審理，自無適用同法第83條第1項而需另循行政爭訟途徑於用盡審級而受不利確定終局裁判，再進入憲法法庭審理之問題。 |
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