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發佈日期：2023/01/19 |
對於為身心障礙者之公務員評定考績與判斷餘地
──臺北高等行政法院一○八年度訴字第二○○○號判決
概念索引：行政法／判斷餘地
主旨
公務人員之平時成績考核，具有高度屬人性，非他人所能擅代，自具判斷餘地。
相關法條
憲法第16條；公務人員保障法第77、78、84條規定；公務人員考績法第7、11條；公務人員任用法第17條
說明
一、爭點與選錄原因
（一）爭點說明
對於為身心障礙者之公務員評定考績與判斷餘地。
（二）選錄原因
本件涉及公務人員之平時成績考核，司法應如何介入審查，若公務人員為身心障礙者，又有無不同。
二、相關實務學說
（一）相關實務
法院對「適用判斷餘地理論之法律涵攝」事項，所得行使之有限度法律審查，其審查內容不外是「判斷基礎之資訊完足性是否具備」，以及「判斷過程中相關之程序規範（正當法律程序規範）是否曾被忠實踐履」以及「判斷有無附上可供專業論辯之必要判斷理由說明」。（最高行政法院106年度判字第641號判決參照）
（二）相關學說
一般認為「判斷餘地」理論，係指對於行政機關有判斷餘地論之不確定法律概念法院原則上應尊重行政機關之判斷而不加以審查。
三、本案的見解說明
（一）公務人員之平時成績考核，具有高度屬人性，非他人所能擅代，自具判斷餘地。
（二）行政法院審查時應予適度尊重，而採取較低審查密度。 （三）對於為身心障礙者之公務員評定考績，評價重點應在於任職機關提供合理調整後，身心障礙者對於職務核心職能之工作表現優劣，以符合身心障礙權利（下稱「身障公約」）公約藉由調整措施之提供，使身心障礙者得享有與其他人平等工作權利之意旨。 選錄
（二）次查：
公務人員平時之工作表現、操守、學識及能力，非藉由親身經歷，並長期觀察部屬具體表現之單位主管為之，殊難正確判斷與綜合評價。故公務人員之平時成績考核，具有高度屬人性，非他人所能擅代，自具判斷餘地。茍其判斷非出於錯誤之事實認定或資訊，且無違反一般公認價值判斷之標準，亦無與事件無關之考量牽涉在內，復未違反平等原則等一般公法上原理原則等情事，行政法院審查時應予適度尊重，而採取較低審查密度。 次按身權公約第1條第2項規定：「身心障礙者包括肢體、精神、智力或感官長期損傷者，其損傷與各種障礙相互作用，可能阻礙身心障礙者與他人於平等基礎上充分有效參與社會。」第2條規定：「為本公約之宗旨……『基於身心障礙之歧視』是指基於身心障礙而作出之任何區別、排斥或限制，其目的或效果損害或廢除在與其他人平等基礎上於政治、經濟、社會、文化、公民或任何其他領域，所有人權及基本自由之認可、享有或行使。基於身心障礙之歧視包括所有形式之歧視，包括拒絕提供合理之對待；『合理之對待』是指根據具體需要，於不造成過度或不當負擔之情況下，進行必要及適當之修改與調整，以確保身心障礙者在與其他人平等基礎上享有或行使所有人權及基本自由；……」第5條規定：「平等與不歧視（第1項）締約國確認，在法律之前，人人平等，有權不受任何歧視地享有法律給予之平等保障與平等受益。（第2項）締約國應禁止所有基於身心障礙之歧視，保障身心障礙者獲得平等與有效之法律保護，使其不受基於任何原因之歧視。（第3項）為促進平等與消除歧視，締約國應採取所有適當步驟，以確保提供合理之對待。（第4項）為加速或實現身心障礙者事實上之平等而必須採取之具體措施，不得視為本公約所指之歧視。」第27條第1項規定：「締約國承認身心障礙者享有與其他人平等之工作權利……。締約國應採取適當步驟，防護及促進工作權之實現，包括於就業期間發生障礙事實者，其中包括，透過法律：……(i)確保於工作場所為身心障礙者提供合理之空間安排。」再按身權公約施行法第2條規定：「公約所揭示保障身心障礙者人權之規定，具有國內法律之效力。」第3條規定：「適用公約規定之法規及行政措施，應參照公約意旨及聯合國身心障礙者權利委員會對公約之解釋。」第4條規定：「各級政府機關行使職權，應符合公約有關身心障礙者權利保障之規定，避免侵害身心障礙者權利，保護身心障礙者不受他人侵害，並應積極促進各項身心障礙者權利之實現。」是以，身權公約所揭示保障身心障礙者人權之規定，乃具有國內法律之效力，各級政府機關行使職權時，應參照該公約規定之意旨及聯合國身心障礙者權利委員會（下稱身權委員會）對公約之解釋，對機關內有身心障礙情形之公務員分配工作及評定考績時，亦不例外。應特別說明者： (1)前揭身權公約第5條第3項所稱「合理之對待」及第27條第1項(i)規定「合理之空間安排」，均係譯自英文「reasonableaccommodation」，亦可譯為「合理調整」，其目的在使身心障礙者可享有或行使其他非身心障礙者原本即享有或行使之人權與基本自由，故係追求一種機會平等狀態；依該公約第2條規定，拒絕對身心障礙者提供合理調整，構成基於身心障礙之歧視，據此足認身心障礙者對合理調整之提供，享有相對應之法律上請求權。參照身權委員會第6號一般性意見第26段(a)至(g)，指導提供合理調整的責任的實施工作的關鍵要素有：(a)與相關的身心障礙者進行對話，查明及移除影響身心障礙者享有人權方面的阻礙；(b)評估某項調整（在法律上或實踐中）是否可行―在法律上或實質上不可能提供的調整即屬不可行；(c)評估該項調整對於確保實現系爭權利是否相關（即必要及適當）或是否有效；(d)評估修改是否對責任承擔方造成不成比例或不當負擔；要確定合理調整是否不成比例或過於沉重，便需要評估所採用的手段與其目標―即享有相關權利―之間的比例關係；(e)確保合理調整適合實現促進平等，以及消除對身心障礙者的歧視的主要目標。因此，需要在與負責提供合理調整的有關機構及有關人員諮詢的基礎上，採取依個案具體分析的方式。需要考慮的潛在因素有：財務成本、可用資源（包括公共補貼）、提供調整方的規模（全部規模）、修改對機構或企業的影響、第三人的利益、對其他人的負面影響以及合理健康及安全方面的要求。對整個締約國及私營部門實體而言，必須考慮到整體資產，而不僅僅是組織結構內一個單位或部門的資源；(f)確保身心障礙者在廣泛的情況之下，不自行負擔代價；(g)確保聲稱負擔不成比例或不當的責任承擔方負有舉證責任（參見本院卷第514、515頁）。從而，行政機關對於為身心障礙者之公務員安排職務時，所進行之合理調整，係以身心障礙者具備工作所需之能力為前提，藉由調整措施，使身心障礙者能發揮其能力，完成核心職務工作；故調整義務人收到身心障礙者之請求後，應與身心障礙者進行討論，確定可採取何些必要調整措施，俾其得以執行職務之核心職能。 (2)至於身權公約第5條第4項之具體措施，則係採取較合理調整更為積極之手段，使身心障礙者能優先獲得非身心障礙者所未享有之地位，又稱為優惠性差別待遇；有無提供此等措施之必要，締約國乃享有一定之政策裁量空間，身心障礙者並未享有相對應之請求權。揆諸前揭考績法規定，各機關對於受考人之考績，應本綜覈名實、信賞必罰之旨，綜合其工作、操行、學識、才能，作準確客觀之考核，核實評定其考績等第；如對身心障礙者之考績提供優惠性差別待遇，即不問身心障礙者事實上工作表現是否優於或同於非身心障礙者，一律保證一定比例之身心障礙者得獲甲等考績，勢必以犧牲非身心障礙者公平競爭之機會為代價，將衍生另一違反平等原則之爭議，且可能加深社會對身心障礙者的刻板印象，反而輕忽其工作表現，妨礙其職涯發展，顯非適宜。故對於為身心障礙者之公務員評定考績，評價重點應在於任職機關提供合理調整後，身心障礙者對於職務核心職能之工作表現優劣，以符合身權公約藉由調整措施之提供，使身心障礙者得享有與其他人平等工作權利之意旨。另服務機關辦理考績業務，不得有認定事實錯誤或違反一般公認之價值判斷標準等逾越法律界限之缺失，自不待言。 |
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