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發佈日期：2026/08/04 |
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《行政法裁判精選》誠實信用原則於行政法之發展（之九）──懲戒權之行使期間、類推適用與權利失效（下）
【前情提要】
筆者前以「權利失效」為關鍵詞搜尋行政法院判決，發現實務上時而「基於『權利失效法理』」推導出行政法院應類推適用專門職業及技術人員懲戒權時效規定之論斷，爰以「臺中高等行政法院高等庭114年度訴字第106號判決」（下稱「本判決」）為例，透過懲戒權之法律性質及裁罰權時效相關規定適用或類推適用之體系分析，期能究明「權利失效」暨誠信原則於行政法領域的意旨及其運用。
本件涉及不動產估價師遭申誡1次所生之行政爭訟，主要爭點是：原處分作成是否有懲戒權行使時效之適用；若有，懲戒權行使時效之年限為何？該如何適用？自何時起算？ 前期先釐清相關基本觀念，論述內容標題如下 ： 一、法律關係分析 二、懲戒罰之法律性質與法律適用？ 三、懲戒權行使之時效規定？ 四、懲戒權時效規定之類推適用？ 前期之結論如下：不動產估價師之懲戒權應否及如何類推適用其他法律規定而有行使期間，行政法院不宜以釋字第583號解釋為論證基礎，亦不能採違反立法意旨之合憲性解釋方法，而應認定不動產估價師法未明定限制懲戒權行使期間非屬立法者有意省略，再以類推適用方法填補法律漏洞，也就是確認立法者原本欲規定懲戒權之行使期間而漏未規定（確認漏洞），並類推適用其他法律規定填補之（填補漏洞）。至於如何類推適用？如何適用時效規定？有待細說。 【本文試讀】
【案情概要】
本期續論上述觀點及接續問題。茲先將法院主要見解，抄錄如下：
參諸技師法96年增訂逾期免議規定之立法理由明載：「技師懲戒目前雖無『時效』規定，然依『權利失效法理』，對於已逾相當時間之事由，似應令懲戒權消滅，以符合法安定性之要求及督促相關機關落實職責，並保障技師之權益。」（最高行政法院107年度判字第73號判決意旨參照）。是本件原處分係以原告違反不動產估價師法第19條第2項規定情事，依同法第36條第2款規定處原告申誡1次，雖就申誡懲戒權之時效，迄未為規定，然同樣基於法安定性之要求及身為不動產估價師之原告權益之保障，自不應認對於原告所得為之懲戒處分，永無時間限制。是本院基於上揭理由，認本件原告因違反不動產估價師法第19條第2項規定情事，應受申誡懲戒處分時，得類推適用與不動產估價師法懲戒規定相類似之技師法第44條第1項第2款逾3年應予免議之規定，始符法理……
五、不動產估價師之懲戒權行使期間未設規定，是否存有法律漏洞？
不動產估價師之懲戒權行使期間未設規定，是否類推適用其他法律規定，首需確認是否為「法律漏洞」，若否，亦即未設行使期間為立法者有意省略，則承審法院不得為違反立法意旨的類推適用，如認為未設規定違反憲法意旨者，得聲請憲法法庭為法規範的憲法審查；若是，亦即未設行使期間為立法者之疏漏，則承審法院得透過類推適用，填補法律的漏洞，如何填補，需要尋找與系爭規範漏洞具近似性之規定，於此涉及另一法律規範意旨解釋問題。換言之，「是否」為法律漏洞與「如何」填補漏洞，分屬兩種不同層次的問題，雖互有關聯，但應分別論之。
法律漏洞，指關於某一法律問題，法律依其內在目的及規範計畫，應有所規定，而未設規定。換言之，某一法律問題法律漏未規定（事實確認），且此疏漏為立法者原本欲規定而未規定（評價判斷），也就是法律中存在「違反立法計畫之規範不完整性」。 不動產估價師懲戒權之行使期間，不動產估價師法未設規定，是否為「違反立法計畫之規範不完整性」（法律漏洞）？除須探求系爭規定之立法原意外，尚須從行政法秩序作整體的觀察。按不動產估價師屬（須經考試及格）專門職業及技術人員之一種，觀諸現行相關（須經考試及格）專門職業及技術人員之懲戒規定，除本判決提及之技師外，僅律師及專利師，法律定有行使期間，民間公證人則是以行政命令訂之，其餘如建築師、會計師、記帳士、地政士、法醫師、醫師、藥師、公共衛生師、社會工作師、消防設備人員等，均無懲戒權行使期間之規定。姑不論此等專門職業及技術人員的懲戒是否無期限或應類推適用其他規定、如何類推（後詳），顯示立法者對於專門職業及技術人員懲戒權是否應有行使期間一事，長期以來，欠缺法治意識。此可證之專利師懲戒行使期間定於104年7月1日（公布）；律師懲戒行使期間見諸109年1月15日（公布）。至於本判決類推適用之技師法於96年7月4日公布新增，則早於前二法。 自此以觀本判決上開論述，所稱「類推適用與不動產估價師法懲戒規定相類似之技師法第44條第1項第2款逾3年應予免議之規定」，與其說是「法理問題」（始符法理），不如說「立法者」明顯意識到「依『權利失效法理』，對於已逾相當時間之事由，似應令（按：對技師、專門職業及技術人員）懲戒權消滅」，進而於96年以法律明定免議之規定。只可惜此項「立法計畫」未能繼續貫徹，徒留漏洞處處，以迄今日。是以，縱使被告援引內政部103年1月24日函釋，主張不動產估價師之懲戒有其特殊性，不動產估價師法未明定限制懲戒權行使期間，屬立法者有意省略，仍不足以證立有意省略為「立法者」的明示意旨，故未設行使期間為立法者之疏漏，存有違反立法計畫之法律漏洞，容待填補。 六、不動產估價師之懲戒權行使期間未設規定，如何類推適用法律？
（一）方法論：類推適用的運作構造
以上反覆申說系爭規定是否存有法律漏洞，旨在梳理相關法律規定的規範意旨與法制現況，此點對於如何類推適用及填補漏洞，甚具重要性。類推 ，基本上是一種思維方法，指兩個不同事物之間有具有共同要素，從而可以進行比較與對應思考 ；二事物之間有部分相同、部分不同者，曰相似性或相類似；法律類推，則指對於法律上相類似的法律事實為相同的處理。相似性（部分相同）的判斷為類推的基礎 ，所謂「以類推之，其義宜同」。類推，可以作為解釋法律規定的思維方法 ，亦可作為確認法律漏洞的思維方法 ，更可以作為填補法律漏洞的方法，最後者稱為「法律規定之類推適用」 ，運用於漏洞填補，即是將法律規定移轉適用到法律未設規定的法律事實之上。 按法律規定通常是條件式結構，分為「構成要件」與「法律效果」，法律適用的過程是基於特定的事實（法律事實），於符合特定法律構成要件下，得出法律效果，形成一種「案例類型」。所謂「類推適用」，指將特定法律構成要件之法律效果（或法律規則），移轉到另一具可比較性且相似性、但法律未設規定之法律事實。基本構造，圖示如下，以供觀察與應用： （圖略） 釋義之，甲違反義務而應受懲戒，法有明文（法律要件A）；有無懲戒權行使期間（法律規則A）？法無明文（漏洞），構成需要填補的法律問題；甲違反義務而應受懲戒，若要有懲戒權行使期間的規定（填補），首先必須尋找與「甲違反義務而應受懲戒」相類似且定有懲戒權行使期間的規定（法律要件B），方得將其行使期間規定（法律規則B）類比推用到該當於法律要件A的法律事實之上。是以，不動產估價師懲戒權行使期間之類推適用的適格對象，首要問題是：尋找相似性之懲戒規定（法律要件B）？ 在現行法律規定與行政實務運作上，可資考量的適格對象，殆有兩套規範：一是總則性之行政罰法第27條；另一是部門性之專門職業及技術人員懲戒規定？例如律師法、技師法或專利師法。分述如下： （二）行政罰法第27條的可類推性？ 行政罰法第27條的可類推性，法務部著有兩則函釋： 96年8月9日法律決字第0960700579號函：「……行政機關對於專技人員之懲戒，縱非屬行政罰，行政機關為落實依法行政，為懲戒時亦應遵守上開法治國原則，故自得視具體個案情形類推適用行政罰法相關規定」。 107年8月22日法律字第10703507560號函：「按懲戒罰與行政罰之區隔，須從處罰之組織、程序、要件及種類予以實質觀察，惟因現行法規中對於專技人員懲戒制度之選擇及設計，故非能以名稱定為『懲戒』，即認為其屬懲戒罰。各主管機關仍應就主管法規相關規定予以檢視，釐清其性質，如係因違反行政法上義務而予制裁者，應屬行政罰；如非違反行政法上義務，而純係因違反內部紀律所為之制裁者，則屬懲戒，而無行政罰法之『適用』。至如在現行法制下有無法明確區隔懲戒罰與行政罰之情形時，基於權利保障之立場，可將其視為行政罰，而適用行政罰法之原理原則。又行政罰法之立法目的，乃為落實法治國家原則，如比例原則及法安定性原則等等。行政機關對於專技人員之懲戒縱非屬行政罰，行政機關為落實依法行政，為懲戒時亦應遵守上開法治國原則，故自得視具體個案情形類推適用行政罰法相關規定（本部96年4月20日行政罰法諮詢小組第7次會議結論參照）。」 ...（本文未完） 延伸閱讀
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