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發佈日期：2026/08/18 |
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中美貿易戰與全球供應鏈重組──跨境補貼與WTO補貼規範之挑戰
【摘要】
貿易戰不僅重塑了美中兩國的雙邊貿易關係，更透過全球價值鏈產生顯著之外溢效應，促使生產活動向第三國轉移，進而引發供應鏈重組與貿易流向變動的現象。在此背景下，企業透過轉投資、委外生產及產地轉換等方式，將原本位於中國之產能移轉至東南亞等地區，使跨境補貼問題日益浮現。特別是在歐美的反補貼調查中，是否及如何將中國所提供之補貼歸屬於第三國生產者，已成為制度上之核心爭議。本文以中美貿易戰之供應鏈外溢為出發點，分析跨境補貼在當前貿易體系中的運作樣態，並檢視美國商務部於相關反補貼案件中所採取之歸屬與利益認定方法。此外，本文亦一併探討該等實務發展與WTO《補貼暨平衡稅措施協定》中之「財務補助」與「利益」要件之關係，並評估其與WTO既有法理（包括轉嫁原則及國家行為歸屬原則）之關係及相容性。本文認為，現行WTO補貼規範主要建構於單一國家提供補貼之假設，尚難充分回應供應鏈跨國化所帶來之規範落差。隨著貿易戰所引發之產業轉移與政策外溢，跨境補貼將成為未來貿易救濟法制的重要爭點，亦對現行多邊貿易體系之穩定性與可預測性構成挑戰。
【目次】
壹、前言
貳、國際貿易法上對跨境補貼課徵平衡稅之規範 參、美國對跨境補貼之平衡稅措施 肆、結論 【關鍵詞】
跨境補貼、 補貼暨平衡稅措施協定、 平衡稅、 間接補貼
【本文試讀】
壹、前言
2026年3月11日，我國出口到美國的若干化工產品「單體及寡聚物」(Monomers and Oligomers, CMOs)被宣告同時課徵130.23%之反傾銷稅(Antidumping Duty)及103.43%之「平衡稅／反補貼稅」(Countervailing Duty)，而這二項於關稅以外額外課稅之措施，通稱為「雙反措施」，係一國為對付低價進口產品對國內生產同類產品之產業造成實質損害或有實質損害之虞時所採取之貿易救濟措施。我國出口產品雖然經常遇到進口國的反傾銷稅調查，但是卻極少受到平衡稅之調查。平衡稅與反傾銷稅不同，係針對國家補貼措施所進行之反制措施，避免進口產品因受有國家補貼之利益，對進口國之國內同類產品造成不公平之競爭。然而，在近來大國補貼競逐的國際局勢下，再加上企業為避開中美貿易戰之供應鏈重組行為，使得國家補貼的認定及平衡稅之調查更加複雜化。本案之涉案產品雖因出口到美國市場之比例不高而影響有限，但是本案揭示了美國商務部如何運用「補貼歸屬原則」(attribution of subsidies)處理中國大陸補貼措施的外溢效果，對於我國產業之發展及供應鏈之配置具有指標性之參考價值。
平衡稅主要的目的係為處理出口國政府的補貼行為，因此如何判斷出口國的補貼措施及其金額將構成稅率之決定基礎。在CMOs案中，美國商務部在認定出口商所獲得之政府補貼時，除了列出我國「中國輸出入銀行」(Eximbank)所提供之出口授信、出口信用擔保及海外投資授信等長期對出口商所提供之服務外，關於能源價格過低及科學園區土地使用成本偏低等，均被視為政府所提供之補貼措施。然而最受爭議的部分，應屬美國商務部將其認定由中國大陸所實施的補貼措施亦納入我國產品所受有的補貼中，約有一半以上的補貼稅率係因為加上中國的補貼稅率所致。此種情況非我國僅有，早在2025年6月，美國宣布對於自泰國、馬來西亞、越南及柬埔寨等四國進口之「晶矽太陽能電池」(crystalline silicon photovoltaic cells)之雙反措施時，即首次將中國的補貼認定為四國政府之補貼，並對系爭產品課徵最高達3403.96%之平衡稅。 雖然中國產業升級政策一向被美國視為造成產能過剩之主因，美國亦已祭出了301調查及232調查等眾多貿易措施予以反制。然而，為了規避美國對中國產品所設下的高關稅壁壘，再加上一帶一路政策的對外投資誘因，中國產業外移至第三國生產再出口到歐美市場的情況已成常態。為免第三國產業因接受外來投資或進口原物料而受到波及並盡可能減少中美貿易戰的外溢效果，補貼的認定即成為重要的關鍵因素。由於「世界貿易組織」(World Trade Organization, WTO)之「補貼暨平衡稅措施協定」（Agreement on Subsidies and Countervailing Measures，以下簡稱「SCM協定」）對於「補貼」有明確之定義，從國際經貿法的角度而言，因受有外國政府資金補助而生產產品之企業，與進口受有外國補貼之原物料並用於生產產品之企業二種情況在法律的定義上並不相同，前者即所謂的「跨境補貼」(tansnational subsidy; cross-border subsidy)，後者則為「生產要素補貼」(input subsidy)或「間接補貼」(indirect subsidy)之問題。SCM協定所稱之補貼是否包含跨境補貼雖存有不少爭議，但對於間接補貼或生產要素補貼之認定已有若干WTO案例存在，二者所處理的問題並不相同。跨境補貼乃其是否符合SCM協定下之補貼定義之問題，若跨境補貼非屬SCM協定下所定義之補貼，則依據SCM協定第32.1條之規定係屬WTO會員得自由採取之措施，不得對其課徵平衡稅。但若屬間接補貼、原物料補貼或上游補貼之問題，則是傳統SCM協定中之補貼利益「轉嫁」(pass through)之問題，因已有眾多WTO案例存在，補貼之認定即會受到WTO爭端解決機構在案例中之見解所影響。因此在分析美國對跨境補貼之認定實務上，須先確定個案具體事實及問題爭點，才能進一步釐清其國內法爭議及SCM協定之合致性等問題。 貳、國際貿易法上對跨境補貼課徵平衡稅之規範
一、跨境補貼在國際貿易法上之爭議
跨境補貼，泛指由政府提供給在境外市場從事商業活動之企業之補貼。然而由於外國政府協助企業在境外發展之方式態樣眾多，包括直接提供企業資金、低利貸款、租稅優惠或提供低價之原物料及零組件等均屬之，其模式可能僅涉及資金之援助，亦有可能涉及受補貼產品之國際貿易。然而，跨境補貼應與間接補貼或上游補貼的概念加以區別，若A國以低於合理價格之原物料方式提供給位於B國之企業時，該原物料在A國已屬受有補貼之產品，當受有補貼之原物料進口到B國時，B國本即得對其課徵平衡稅。若B國企業購買受有補貼之原物料再加工成最終產品出口到C國時，C國是否能對該最終產品課徵平衡稅，則非屬跨境補貼之問題，而是原物料所受之補貼利益是否轉嫁到最終產品上之問題。 跨境補貼的形態主要涉及對投資之補貼，例如A國政府以直接提供資金或透過低利貸款等方式協助在B國的企業時，將使其在B國的企業因享有補貼利益而獲得競爭上之優勢，且可能對同在B國市場內之其他企業造成不公平的競爭。其次，當A國政府提供協助給在B國的企業時，亦能使在B國的企業得以生產低價產品並出口到C國，進而影響C國同類產品生產者在其國內市場上之競爭力，此舉將產生C國能否對B國的進口產品課徵平衡稅之問題。因跨境補貼所涉及的問題主要是一國政府協助企業對外投資之行為(outward investment incentives)，而非單純的國際貿易行為，因此本文將提供補貼的國家稱為「母國」(home country)，受補貼利益企業的所在國稱為「地主國」(host country)，進口受有補貼產品的國家則為「進口國」，以茲區別。 在跨境補貼之情況下，當母國政府以提供低利貸款或直接提供補助金等財務補助給位於地主國之企業或透過在母國的母公司輸送給在地主國之子公司時，因受益者在地主國境內，且在無貨品進口的情況下，地主國即無法以平衡稅法處理。由於此種對外投資補貼非屬SCM協定下對產品所為之補貼，若影響地主國之競爭環境時，地主國似乎只能另外立法加以規範，例如，歐盟於2022年所通過的「外國補貼規則」(Foreign Subsidies Regulation, FSR)，即是為了處理受有外國政府補貼之企業在歐盟市場內參與企業併購及政府採購市場時，所造成市場競爭扭曲問題，而跨境補貼之所以會造成平衡稅課徵問題，則是產品再出口到第三國時，則此進口國對於進口產品享有非出口國（地主國）所提供之補貼時，即產生了是否能對其課徵平衡稅之問題。由於近年來許多國家開始以建立供應鏈韌性為由，透過政府措施干預企業的國際投資的決定，除了地主國常見的外人投資獎勵措施外，改由母國提供對外投資獎勵之方式亦愈發興起，因而產生了跨境補貼是否同受SCM協定所規範之爭議。 二、跨境補貼與間接補貼之釐清 與跨境補貼易生混淆的概念則為生產要素補貼或間接補貼。依SCM協定第1條及第2條對補貼之定義，構成補貼的要件有三：(一)應有政府或公共機構之財務補助(financial contribution)；(二)企業應受有利益(conferred benefit)，及(三)對象之特定性(specificity)。政府財務補助的對象通常就是受有利益的企業，然而政府財務補助與受有利益係二項不同的構成要件，因此也會出現二者不同的情況。政府財務補助之受領人與受有利益企業不同，主要發生在以下三種情況：第一種情形為上游補貼，即指當政府提供財務補助給原物料之生產者時，則購入並使用該原物料而生產最終產品之生產者，亦可能同樣受益於政府的補貼，若進口國欲對最終產品進行平衡稅調查時，即會產生政府提供財務補助的對象是原物料生產者，而受有利益者則為最終產品生產者之情況。第二種情形則為國營企業之民營化，若國有企業受有政府補貼時，在其民營化或私有化的過程中，由於主體變更會產生受有政府財務補助與受有利益分屬不同人之情況；第三種情況則是進口替代補貼(import substitution subsidies)，即以使用本國產品取代進口產品為條件之補貼。...（本文未完） 延伸閱讀
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