 看更多2026年月旦釋讀 | |
發佈日期：2026/08/20 |
|
川普經貿政策一週年之評析及對多邊經貿治理之影響
【摘要】
本文以「川普2.0」下的經貿政策以及相關措施對於WTO所建構之多邊經貿體制之影響與衝擊為研究對象。首先，本文系統性地整理其重返白宮後以「美國優先」為核心所推動之各項單邊關稅措施，並檢視其法源依據、適用對象與制度設計；其次，本文分析相關措施是否牴觸最惠國待遇、關稅拘束等WTO法下之基本義務，暨其援引一般例外與安全例外以為正當化之可能性。本文認為，不管是川普2.0下之關稅措施及其所促成之雙邊安排，均已明顯偏離美國在WTO法下之義務，殆無疑義。惟若跳脫法律義務與規範面向，將美國的經貿政策置於全球供應鏈重組、經濟安全重要性顯著提高及地緣政治競爭加劇之脈絡下觀察，則當前美國的各項措施事實上亦凸顯既有多邊經貿治理架構之侷限。本文據此主張，當前美國以「美國優先」及「讓美國再次偉大」為導向之經貿政策，固然對WTO權威構成衝擊，甚至使其遭進一步邊緣化之風險；然而，藉由回顧全球經貿治理之發展歷程，本文認為，當前局勢亦可能成為推動WTO制度性改革，並重新調整全球經貿治理規範重心之契機。
【目次】
壹、引言
貳、「川普2.0」下所採取之單邊貿易措施概述 參、川普2.0之關稅措施於WTO之合法性分析 肆、皇冠之珠更加黯淡抑或重新鑲嵌？ 伍、結論：變局中的因應策略 【關鍵詞】
【本文試讀】
壹、引言
2025年1月20日，川普再次就任美國總統後，旋即向外界宣告自己將再現美國的黃金時代。對川普而言，過往的美國過度執著於向國際社會及其盟友提供公共財及維持所謂「泛美世代」(Pax-Americana)的經濟、安全與和平紅利，其結果反而使得包括傳統上被認為是美國盟友在內的其他國家藉由搭便車的方式，占盡美國便宜。在川普眼中，最為迫切需要處理的，乃是美國所面臨的鉅額貿易赤字。此一狀態不除，將造成嚴重的國家安全議題。因此，其有必要採取立即且有效的措施，以去除對於美國國家安全的威脅。此外，從川普第一任期時即成為其施政重點的邊境非法移民及毒品議題，在其再次當選總統後也毫不意外地成為其相關政策的優先項目。對於上開多重威脅，川普所採取的作法並非係尋求「世界貿易組織」(World Trade Organization, WTO)等國際建制或爭端解決機制作為談判的管道、亦非係尋求雙邊談判的方式以處理相關爭議。相反地，其採取對目標國家課徵稅率不等的關稅，藉此要求目標國必須遵循川普政府所設定之政策目標。
上開以「美國優先」作為施政核心的關稅及相關單邊經貿措施，根本性地顛覆了第二次世界大戰及冷戰結束後由美國自身所建立的國際經貿秩序與體系。在WTO成立後的數十年間，世界多邊貿易體系由過往以實力為基礎的秩序(power-based order)逐漸過渡至以規則基礎之秩序(rules-based order)。然而，川普第二任期開始美國貿易政策的劇烈擺盪，以針對特定國家造成美國國家安全威脅為由加徵關稅、加強對外投資及敏感物品之出口審查、以及藉由與貿易對手國簽署雙邊協議的方式，徹底顛覆了WTO的根基──包括不歧視待遇原則及關稅拘束原則等。此外，過往貿易自由化及經貿全球化被視為提升國際社會整體福祉之論述，逐漸為美國以單邊措施強化自身經濟安全、降低貿易赤字與對他國過度依賴等政策目標所取代。而與過往美國政府在1980年代對日本或川普第一任期中國實施特定貿易戰(trade war)不同的是，川普針對所有盟友的措施可視為「a war on the existing trade system」。其他國家對於當前美國政府的單邊作為所採取之反應，乃至於是否採取反擊措施，態度上亦不一而足。整體而言，當前國際經貿秩序壟罩著不安與不穩定性，嚴重影響了WTO的權威性、同時也對於全球經貿活動形成極大的不確定性。 有鑑於川普2.0的經貿政策對當前以WTO所建構的全球經貿治理格局造成根本性地衝擊，本文以下首先系統性地爬梳川普第二任期以來之各項關稅措施，包括其緣由、對象、稅率、內容及其在美國法下之依據。第參部分則針對各項措施在WTO法下之合法性與可能的正當性事由為分析。第肆部分則跳脫當前WTO的法律義務，藉由回顧當前全球經貿治理的源起與歷程及背後的國際政治經濟因素，解析當前川普2.0下所採取之單邊經貿措施。本文認為，雖然單純從法律面的角度，川普的單邊措施違反美國在WTO法下之義務殆無疑義；惟從WTO的整體性改革及未來全球經貿治理重構的角度觀察，當前美國單方面加徵關稅的措施，或許不失為促使國際社會重新思考WTO之改革應如何妥善處理包括供應鏈韌性、經濟安全及永續發展等新興議題的契機。 貳、「川普2.0」下所採取之單邊貿易措施概述
一、 芬太尼與非法移民邊境關稅(Fentanyl-border emergency tariffs)
首先，川普於2025年2月1日發布總統命令(executive order)，以中國、墨西哥及加拿大在關於防止芬太尼及相關毒品非法走私進入美國以及處理邊境非法移民等議題上態度消極為理由，宣布依照《國際緊急經濟權力法》(International Emergency Economic Powers Act 1976, IEEPA)所賦予總統之權力，自該日起分別針對來自中國的產品加徵10%、及對墨西哥與加拿大加徵25%的關稅。值得注意者，在此一波總統命令中，均載有「禁止報復條款」。詳言之，總統命令中表明，倘若中國、墨西哥或加拿大對於美國加徵關稅作為報復手段，則總統有權依此再度提升關稅之稅率、抑或是擴大加徵關稅所適用之貨品範圍。惟在此同時，總統命令中亦明文倘若中國、墨西哥與加拿大同意積極回應美國的要求，並與美國合作以切實處理芬太尼、毒品走私及邊境難民等議題，則上開稅率在未來亦有調降的空間。
在上開關稅加徵之決定公布後，中國、墨西哥及加拿大的反應有極大的不同。例如，中國立即表示美國單方面加徵關稅的作法「嚴重違反世貿組織(WTO)規則，不僅無益於解決自身問題，也對中美正常經貿合作造成破壞。對於美方的錯誤作法，中方將向世貿組織提起訴訟，並將採取相應反制措施堅定維護自身權益。」同時，中國商務部亦宣布將對美國輸入中國的部分商品，包括煤炭、液化天然氣、農業工具機、原油等課徵10%到15%不等的關稅。相反地，加拿大及墨西哥雖然在第一時間對於美國所加徵之關稅表達不滿，但旋即表示將在芬太尼及邊境議題上與美方展開密切合作，以回應美國之關切。而也因為加拿大與墨西哥的合作態度，美國政府宣布將延後相關關稅加徵的生效日期。 作為川普2.0下美國對外經貿政策改弦易轍的第一槍，美國基於IEEPA對於中國、墨西哥與加拿大所加徵之關稅，某種程度上可以代表川普執政下的美國對於國際經貿秩序的態度及看法。例如，在上開加徵關稅正式公告後，白宮立即發布新聞稿表示，關稅已被證明係一項強而有力的政策工具，用以維護美國的國家安全並將美國利益置於最優先順位。同時，關稅除了可以增加國庫收入，亦有促使中國、墨西哥與加拿大三國在毒品及邊境政策上與美國協調一致的功能。新聞稿最後更明白表示，美國政府未來將持續使用關稅作為手段，以實現其經濟上與其他非關貿易之政策目標。 二、針對汽車、鋼鐵、鋁等產品危害美國國家安全之關稅 進口之鋼鐵及鋁在川普第一任期時即被認定為對美國國家安全造成危害，川普在當時即已依照1962年《貿易擴張法》第232條規定（Section 232 of the Trade Expansion Act of 1962，亦即所謂「232條款」）對此類產品課徵過特別關稅──而該次關稅的課徵亦為232條款在後續被頻繁引用的濫觴。而在川普的第二任期，毫不意外地鋼鋁產品再次成為其關注的重點。緊接在前述芬太尼及非法移民之關稅後，川普政府復於同年3月宣稱來自其他國家所進口的汽車及其零組件材料、鋼鐵、鋁等產品，造成美國境內相關產業的空洞化，不但造成美國本地大量從事於上開產業的勞工失業，同時也使相關產品之製造業陷入空前萎縮。而上開情況不只是造成美國經濟上的不利益，更使得美國必須大幅度仰賴他國產品之進口以滿足自身之所需；而此一情事已嚴重威脅美國國家安全。因此，美國商務部開啟232條款之相關調查程序，以查明與認定上開產品之進口是否對美國國家安全造成不利影響。經過商務部調查後，川普政府宣布包括鋼鐵、鋁及汽車零組件的進口對於美國製造業造成了嚴重衝擊，構成對國家安全的重大威脅，從而宣布對於上開產品課徵10%到50%不等的關稅。 三、「解放日」之對等關稅 2025年4月2日，川普總統在白宮召開了記者會，發布標題為《透過對等關稅調整貿易行為以糾正導致美國商品貿易長期巨額逆差的問題》(Regulating Imports with a Reciprocal Tariff to Rectify Trade Practices that Contribute to Large and Persistent Annual United States Goods Trade Deficits)之第14257號行政命令，宣布將依照各國對美國之貿易出超的份額與比例，課徵所謂的「對等關稅」，以抵銷美國與各該國家與經濟體之間的貿易赤字。川普於記者會上表示，對等關稅課徵的目的，係為因應「美國龐大且持續的貿易逆差」。而為因應此一全面性地貿易嚴重失衡及對美國國家安全與經濟的威脅，川普依照1976年《國家緊急法》(National Emergencies Act)宣告國家進入緊急狀態，同時依照IEEPA之規定，對於來自所有國家進口至美國的產品加徵關稅。 具體而言，「對等關稅」的稅率結構主要有二：首先，美國將對世界其他國家及經濟體課徵10%的基礎稅率；此一基礎稅率性質上屬於「樓地板」，並一體適用於所有國家。第二，依據總統命令附件中所列之計算公式，「開獎」各國被加徵之關稅稅率。依照該公式，共57個經濟體被加徵稅率從11%至50%不等的對等關稅，包括歐盟的20%、日本的24%、韓國的25%、中國的34%，以及臺灣的32%等。白宮於新聞稿中同時表示，第14257號行政命令同時為總統保有調整對等關稅稅率之權限。在對等關稅架構下被加徵額外關稅的各國，可以尋求與美國進行雙邊磋商；藉由締結協議並提出具體消除美國貿易赤字的方案，以尋求降低對等關稅之稅率。與之同時，行政命令中亦賦予總統向上調升關稅稅率的權限，藉此也嚇阻各國不得對美國加徵懲罰性關稅或其他有害美國產業或經濟的單邊措施。 雖然川普宣稱對等關稅將徹底消除美國的巨額貿易赤字並為美國國庫帶來巨大的收入，惟此一美國「解放日」(Liberation Day)的宣稱卻對包括美國及國際社會帶來極大的震撼，包括美股等股票市場創下歷史性跌幅，大型科技公司及產業界亦表達反對之意。而為了回應市場之顧慮，白宮復於4月9日宣布將各國個別的對等關稅稅率的實施日期延後90天；至於一體適用於所有國家的10%樓地板關稅則持續維持生效。白宮表示，歡迎各國於此一緩衝期間與美國展開談判，以簽署適用於未來雙邊關係之經貿協議。隨著時間的進行，在90天大限前陸續有包括英國、歐盟、越南、日本和韓國等國家達成了相關協議。而其他在緩衝期屆至前仍未能達成協議的國家，川普政府則陸續寄發所謂的通知，告知各國其單方面所制定之更新版對等關稅稅率。 如同前述關稅措施，各國雖然不滿美國單方面以所謂對等關稅名義加徵關稅的作法，但大多數國家均表示將與美國進行談判，以妥善處理雙邊貿易議題。與之相較，中國的態度即十分強硬，其在對等關稅一公布後，一方面向WTO爭端解決機制提出諮商請求；另外一方面亦對來自美國的產品回敬相同比率的關稅；而此舉亦引發川普政府的再次報復。美、中兩國在一系列的相互加徵懲罰性關稅後，形成了對中關稅稅率為145%及對美關稅稅率125%的天文數字，實質上停止了雙邊的貿易往來。最終在5月時，雙方同意暫時將上開關稅稅率各自調降115%，以及將雙方爭議留待後續貿易協議之談判再予處理。換言之，縱使一開始姿態強硬的國家如中國，最終還是回到了談判桌上與美國進行協商。 四、針對半導體及藥品之國家安全關稅 在2025年初針對鋼鐵、鋁及汽車及其零組件依照232條款課徵特別關稅後，川普進一步宣告將對於一系列重要的進口產品，包括銅、木材、半導體、藥品、卡車及其零組件、商用飛機及引擎等加徵關稅。依據白宮新聞稿，上開產品對於「美國優先」及重振美國製造業而言至關重要。過往的政府卻因為降低關稅、鼓勵產業向外投資及環境保護法規加嚴等在川普眼中的錯誤政策，導致美國如今對於此類重要產品的需求均需大幅度地仰賴外國進口，構成嚴重的國安威脅。因此，在川普的指示下，美國商務部再度依據232條款針對上開產品展開調查，並在7月時首先完成關於銅的調查，並決定將對進口銅產品加徵50%的關稅。 至於藥品、醫用耗材、個人防護用品、木製家具與卡車及其零組件部分，相關調查程序於9月底完成。依照調查結果，美國政府認為現階段美國卻有過度仰賴從他國進口木製家具、卡車及零組件始能滿足自身消費市場所需的情況，構成對美國製造業及經濟安全的重大危害。因此，川普宣布將依據232條款，對於上開產品課徵30%到100%不等的關稅。惟關於藥品、醫用耗材及個人防護用品部分之調查程序仍進行中。同時，行政命令針對藥品部分留有但書，只要藥廠在美國已經設廠，或相關投資廠房已在建造中，則該藥品公司之產品就可被豁免於關稅。此一系列之232關稅的調查與課徵，凸顯出其以關稅手段強力推動重要產業供應鏈回流之決心。而特別強調對於醫藥品的關稅豁免，則是有鑑於COVID-19疫情時對於藥品、口罩、個人防護衣及疫苗等產品嚴重短缺的慘痛教訓，故在此一波232關稅及生產鏈回流的政策中成為當前美國政府首要處理之目標。 而與醫藥品同等重要，甚至是對於我國影響更為重大者，則是在2026年1月中，美國商務部完成關於半導體的調查，同樣認定美國對於進口之半導體及其衍生產品過於依賴的情況，構成對國家安全之威脅。依據該調查結果，川普簽署行政命令，針對部分高科技半導體產品，如NVIDIA最先進的H200晶片、AMD的MI325X晶片等課徵25%進口關稅。行政命令中並保留未來總統可擴大232關稅所適用之半導體產品別的可能性。惟與前述有關232關稅之行政命令相同，有關半導體之行政命令中亦設有若干豁免機制。例如，若進口之晶片係作為包括(1)美國境內之資料中心、(2)供美國境內研發或維修替換使用、(3)新創企業用於製造消費性電子產品、(4)民用工業應用，或(5)政府公共部門使用等目的與用途時，則可豁免加徵之關稅。此一豁免的設計也再次凸顯出川普2.0下各項關稅措施在設計上的邏輯：具體而言，美國一方面希望能藉由關稅促使供應鏈回流的效果；另一方面仍必須維持其包括在人工智慧、量子運算等尖端科技領域的龍頭地位，從而必須確保高階晶片的進口不被影響，以維持美國矽谷科技巨擘在市場上的領先優勢。 五、其他個別關稅 除了前開依照IEEPA所實施之芬太尼及非法移民關稅與「對等關稅」、以及因威脅國家安全為由依照232條款對特定產品所課徵之特別關稅外，川普政府亦將關稅之課徵作為經濟制裁的工具，用以懲罰違背其國家利益或外交政策的國家。例如，白宮於3月24日發布行政命令，宣布將對任何進口委內瑞拉生產之石油的國家輸入美國的產品課徵25%的關稅。相同地，川普亦威脅倘俄羅斯拒絕其所提出關於終止俄烏戰爭的和平方案，或伊朗拒絕停止相關核子武器的開發，其將對購買俄羅斯與伊朗原油的國家的產品課徵25%的關稅。川普甚至將此一威脅化為現實，以印度持續向俄羅斯輸入原油為由，向來自印度之貨品額外課徵25%的關稅。此種懲罰性關稅係屬於美國「次級制裁」(secondary sanctions)的一種最新型態。所謂的次級制裁，係指以限制第三國企業或個人之手段，以達到在政治上或經濟上打擊目標國的政策。由於所制裁的對向不僅是美國或目標國的企業與個人，而是擴及至第三國國民，故被視為違反國際法之美國長臂管轄權的一種體現。惟以往的次級制裁大多集中於金融手段（如：凍結帳戶與限制美金的使用或取得等），而在川普2.0下，關稅顯然亦已成為美國經濟制裁的選項之一。 更甚者，川普2.0下懲罰性關稅的課徵不必然係與美國國家利益或國際局勢有所關聯；在特定個案中，此種關稅的課徵亦可能僅僅是出自於對於他國內政的不滿，甚至是川普個人的好惡。例如，川普在2025年7月30日宣稱因巴西最高法院法官Alexandre de Moraes濫用其職權追溯其前總統Jair Bolsonaro（其被認為係川普在國際社會上的盟友）對於美國構成國家安全威脅，從而決定對超過半數來自巴西的進口產品課徵40%的關稅。此一類型的關稅似超越了前述將關稅作為制裁違反自身國家利益之政策工具的定位，而更進一步地試圖將關稅用於影響他國國內司法程序的進行與結果。不但在國際法下難以取得正當性，亦遠遠超出包括IEEPA及NEA等美國國內法中關於國家安全緊急狀態的定義。 六、小結：當關稅成為維護國家安全之政策工具 無論是基於IEEPA及NEA之授權所課徵之因應國際經濟局勢造成美國之緊急狀態所課徵之關稅、抑或是232條款為因應對美國國家安全造成威脅所加徵之特別關稅，其本質上均反映出川普亟欲重新建構美國與包括其盟友在內的所有國家之經貿關係、重新復興美國製造業、以及推進重要產業供應鏈回流。雖然拜登政府事實上亦認同重建美國製造業及推動包括半導體與其他重要產品供應鏈重組的重要性，惟在政策工具的選擇上展現出兩者間極大的差異。相較於拜登政府時期透過包括《晶片與科學法》(CHIPS and Science Act)藉由補貼方式重振美國半導體的研發、製造與人才培育，以及在國際層面上藉由《印太經濟架構》(Indo-Pacific Economic Framework for Prosperity, IPEF)、關鍵礦物協定等方式達到供應鏈「友案外包」(friendshoring)與建構盟友間的「小院高牆」(Small Yard, High Fence)式經貿夥伴關係，川普認為拜登政府單純的補貼與誘因架構的作法在戰略上是重大失誤且過於軟弱，對於達到上開目標實在緩不濟急且成效低落。取而代之者，乃係以關稅此一棒子取代政策補貼的胡蘿蔔，成為川普2.0下強勢推進「美國優先」與「讓美國再次偉大」的政策目標。 ...（本文未完） 延伸閱讀
相關書籍 more
實務講座 more
|
|
| 看更多2026年月旦釋讀 | |
